Sem coração, nem cabeça: a política social negativa de Paulo Guedes

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11 Julho 2019

"A ironia é que revolucionários são os ultraliberais, que querem tudo mudar para instalar a ditadura do mercado, enquanto socialdemocratas são os reformistas - aqueles que querem por meio de reformas domesticar o mercado para que sirva à liberdade". 

O comentário é de Celia Lessa Kerstenetzky, professora titular do Instituto de Economia da UFRJ, autora do livro O estado do bem-estar social na idade da razão – a reinvenção do estado social no mundo contemporâneo, editora Elsevier, 2012, em artigo publicado por Plataforma Política Social, 10-07-2019.

Eis o artigo.

Como ultraliberal, na tradição do economista austríaco Friedrich Hayek, o ministro da Economia Paulo Guedes surpreende ao assumir superpoderes no atual governo e disparar instruções de mudanças simultâneas e profundas em várias áreas da ação governamental. Hayek passou boa parte de sua vida intelectual condenando intervenções governamentais radicais que vinculava ao socialismo. Estas estariam destinadas ao fracasso por violarem a natureza mesma da ordem social. Imaginada como interação de consequências pouco previsíveis entre atores munidos de opiniões e expectativas recíprocas, a ordem social seria avessa a planos abrangentes e, pior, tendente a perverter as boas intenções dos planejadores.

Mas Guedes não está só nesse faux pas. Hayek, o inimigo da intervenção governamental, terminou ele próprio por cometer o pecado que execrara: tornou-se campeão de um conjunto interminável de medidas governamentais destinadas a desmontá-la. A reação de um conservador refinado, o historiador britânico Michael Oakeshott, não tardaria: Hayek se tinha convertido em um inconsistente “intervencionista anti-intervenção”. Afinal, ou todas as intervenções abrangentes padeceriam dos problemas de conhecimento tão magistralmente descritos pelo próprio Hayek ou nenhuma delas. Essa percepção de Oakeshott contribuiu para desvelar a natureza “ideológica” da crítica, que se pretendia acima de qualquer ideologia, dirigida por Hayek ao socialismo, à socialdemocracia, à materialização enfim de qualquer noção de justiça social: certas intervenções, ok; outras, não. E assim nascia o neoliberalismo, carregando o pecado de origem de ativismo governamental, promotor e guardião da ordem “espontânea”.

Mais coerente, nessa tradição cética, é a reflexão sobre a matéria por parte de um amigo de Hayek, o também austríaco Karl Popper. Filósofo sofisticado, Popper percebe que dado o material problemático e as evidentes limitações cognitivas dos humanos, a possibilidade de conhecimento a respeito do funcionamento do mundo social e, pois, de algum controle sobre o curso dos acontecimentos, dependeria inevitavelmente de intervenções sobre ele. Para que se aprenda algo, inclusive com os erros, é necessário, contudo, limitar as intervenções ao campo de possibilidades de aprendizado, o que Popper chamaria de engenharia pragmática ou gradual. Quando se muda tudo ao mesmo tempo, nada se aprende e se é obrigado a improvisar quando as coisas não caminham como o esperado – há frequentemente consequências tirânicas associadas a isso. Exemplo de intervenções bem-sucedidas, por outro lado, as reformas sociais introduzidas pela social democracia escandinava são mencionadas no famoso A Sociedade Aberta e seus Inimigos. Popper reconhecia no experimento escandinavo dos anos 1950 uma combinação apropriada de intervencionismo gradual democrático e busca de correção das desigualdades econômicas do “capitalismo incontido” (suas palavras). Neste, vigoraria o “paradoxo da liberdade” (idem), em que o excesso de liberdade levaria à opressão do mais fraco pelo mais forte e ao abuso do economicamente desfavorecido pelo economicamente poderoso. Ainda em suas palavras, “a liberdade não pode ser salva sem se avançar em justiça distributiva”.

A ironia é que revolucionários são os ultraliberais, que querem tudo mudar para instalar a ditadura do mercado, enquanto socialdemocratas são os reformistas - aqueles que querem por meio de reformas domesticar o mercado para que sirva à liberdade.

A revolução de Guedes passa pela desfiguração radical da política social, nome aliás suprimido do discurso oficial. Temos notícias de sua desfiguração pelas anunciadas medidas confrontando partes estanques de um todo que levou décadas para decantar. O esquartejamento foi também institucional e já havia sido iniciado pelo governo provisório de Michel Temer, com a migração da previdência, tema social, para o ministério da Fazenda, que cuida do fisco. A bem da verdade, o governo provisório ousaria mais, ao estipular teto para o gasto social por 20 anos e reformar a legislação do trabalho ao arrepio de interesses e perspectivas do próprio trabalho, em gesto clássico de estelionato eleitoral. Já Bolsonaro e seu time foram eleitos no silêncio da política social – algo percebido (e temido) pelos eleitores mais pobres –, com um vago aceno ao Bolsa Família e forte ênfase numa agenda anti-política (com p minúsculo e maiúsculo). No vácuo de promessas que não foram feitas se abrigaria um caldeirão de iniquidades: a primeira penada foi a eliminação dos ministérios do Trabalho (copiando iniciativa do húngaro Viktor Órban) e do Desenvolvimento Social. Previdência, trabalho e assistência deixaram de ter interlocutores próprios no Planalto. Outras iniciativas extremas estariam por vir.

Por que a supressão da política social? A convicção do titular da Economia é que ela introduz distorções prejudiciais à economia de mercado e à entrega de seus benefícios: empregos e alguma renda. As distorções estariam representadas por encargos incidentes sobre empregadores, para quem se torna caro empregar, e gastos do governo, que assustam investidores. Um rápido inventário da política social negativa de Guedes identifica quatro eixos centrais corretivos das referidas distorções: a desregulamentação integral do trabalho, a reforma terra arrasada da previdência, a ameaça abusiva aos serviços sociais e a minimização do estado.

No eixo trabalho, propõe-se a “troca de direitos por empregos” - precários, mal remunerados e sem proteção social -, sob o codinome de carteira verde-amarela, onde direitos da CLT que sobreviveram à investida Temer serão abolidos. A nova regra de reajuste do salário mínimo pela inflação encaminhada ao Congresso Nacional, suprimindo o ajuste pelo crescimento do PIB presente na regra vigente desde 2007, anula o princípio do crescimento econômico compartilhado, isto é, crescimento que beneficia a todos, de preferência os que foram privados do acesso a oportunidades.

No eixo previdência, há a investida contra a base da previdência pública: a maior economia da reforma virá daqueles com rendimentos de até dois salários mínimos para quem qualquer perda monetária é perversa. Há ainda a projetada capitalização, que entroniza o princípio do cada um por si, eliminado a solidariedade intrínseca à própria ideia de previdência pública. A capitalização, combinada com empregos eventuais e sem direitos, salário mínimo defasado e os riscos inerentes ao mercado financeiro (vide crise financeira de 2007-8), permite prever pobreza na velhice – o que viola a missão primordial de um sistema previdenciário. Não por outra razão 18 dos 30 países que a introduziram em substituição ao sistema de repartição voltaram atrás.

Quanto aos serviços públicos sociais, a agenda é a desvinculação de recursos e descumprimento de mínimos constitucionais, além de vouchers para pobres estudarem em escolas privadas. Ninguém duvida da necessidade de recursos adicionais para que o SUS se aproxime do horizonte idealizado pelo constituinte de 1987; na educação, o Plano Nacional de Educação estima a brecha de recursos necessária à provisão de uma educação de qualidade em 4% do PIB. A oposição gestão versus recursos está superada: não há quem honestamente afirme que recursos não são problema nos serviços públicos; uma simples verificação de nossos extra-baixos valores per capita na educação, em 2018 menos da metade dos gastos comparáveis da OCDE considerando inclusive o nível superior, dissolve qualquer dúvida. Vouchers para pobres têm conhecidos problemas de estratificação e desigualdades educacionais; a solução charters (as “escolas conveniadas”) aposta na competição por recursos públicos entre escolas públicas e conveniadas, sob o pressuposto patentemente falso de que problemas nas escolas públicas se resumem à gestão. Ambas as “soluções” desprezam o conhecimento acumulado sobre o baixo desempenho escolar ao final do ensino básico. Este identifica um gargalo na baixa atratividade da profissão de professor no Brasil, que entre outros problemas remunera significativamente menos que profissões com qualificação semelhante - a comparação internacional é deprimente: 60%, Brasil x 96%, OCDE x 136%, Coreia do Sul. Outra deficiência grave é o baixo investimento em educação infantil, que afeta o aprendizado nos níveis subsequentes de ensino. Mas, para adornar o binômio gestão-voucher para educação, não ocorre nada melhor que o puxadinho conservador de propor educação domiciliar no país do analfabetismo, das baixas notas no PISA, da evasão escolar de jovens e do analfabetismo funcional de crianças, jovens e adultos. Serão as crianças de fato adequadamente escolarizadas no domicílio?

No eixo minimização do estado está a promessa de não reposição de servidores aposentados e sua substituição por máquinas. Como se o emprego público fosse excessivo no Brasil. Ele não é: apenas 12% do emprego total, bem abaixo da média da OCDE, de 21%. E como se fosse possível substituí-lo por máquinas. Não é preciso listar o sem número de qualificações e ocupações no setor público para concluir que esse plano é simplesmente delirante. Mas, a meta de eliminação dos gastos obrigatórios (a desvinculação) socorrerá o cumprimento da meta de eliminação dos empregos públicos e a destruição do serviço público no país. E, para completar, há a pretendida liquidação de todo o capital público para pagar a dívida pública, será mesmo o melhor uso para ele?

Ainda que seja impossível prever integralmente o resultado desse assalto ominoso à política social e a seu substrato, o estado, a deterioração do bem-estar social é consequência bastante óbvia. Na prática, não se tem notícia de país democrático onde todas essas medidas tenham sido contempladas, muito menos ao mesmo tempo. A obsessão do ministro pelo caso chileno dá medo, pelo péssimo exemplo político. Mas também pelo fato de que, desde a redemocratização, o Chile vem tentando refazer algo do que havia sido desfeito na ditadura, mas segue sendo um dos países muito desiguais da região. Se quisermos mesmo aprender com o Chile, que extraiamos as lições corretas: nada de ditadura, nada de crescimento com alta desigualdade.

A premissa do ministro de que política social é distorção, ao representar apenas custo que represa a atividade econômica, é flagrantemente ignorante do seu significado.

A política social tem como objetivo precípuo inocular vetores de equilíbrio social em um sistema econômico tendente a produzir desigualdades extremas. Sua missão é produzir integração social. Nesse sentido, o mais correto seria afirmar que a política social realiza torções em uma economia de mercado, não distorções, sem as quais ela dificilmente subsistiria. Pesquisas patrocinadas por órgãos como OCDE, Banco Mundial e FMI concluem que desigualdades extremas são inimigas de muitas coisas que muitos de nós valorizamos: coesão social, democracia, crescimento econômico, confiança interpessoal, saúde, segurança, bons governos. É igualmente bem estabelecido que desigualdades extremas resultam de processos e mecanismos que muitos de nós consideramos injustos: discriminações, oportunidades desiguais, influência desigual sobre agenda, decisões e instituições públicas, tratamento tributário privilegiado. Justificam políticas sociais redistributivas, como transferências do governo e tributação de renda, e pré-distributivas, como regulação da barganha entre trabalhadores e empregadores e investimentos em capacitações. A experiência internacional corrobora os efeitos positivos de tais intervenções; décadas de reformas sociais socialdemocratas de tipo engenharia pragmática legaram ao mundo uma riqueza de conhecimentos sobre essas conexões que, com as devidas adaptações, têm viajado bastante bem. O caso brasileiro na primeira década do século atual onde um experimento de política social redistributiva foi bem-sucedido em reduzir desigualdades na renda do trabalho igualmente corrobora esses nexos. O experimento teve seus sucessos, como a política de valorização do salário mínimo que, remontando a 1995, respondeu por boa parte da redução da desigualdade da renda domiciliar (64%) e da pobreza (40%), conforme mostram pesquisas recentes, e a importante expansão do Bolsa Família a partir de sua origem no Bolsa Escola de 2001, que foi central na contenção da miséria. Pendentes ficaram ainda avanços nos serviços – as oportunidades sociais! –, a agenda da tributação progressiva, tão oportuna no paraíso dos super-ricos, e a necessária rediscussão de parâmetros da previdência pública como a idade mínima e regras mais equitativas.

Por outro lado, a política social tem sido crescentemente apreciada como fonte de retornos econômicos e receita fiscal, não apenas como redistribuição que protege a renda e o consumo das famílias ao longo do tempo frente a vários riscos. O envelhecimento populacional, em parte evidência do sucesso da política social em ampliar a longevidade humana que todos queremos, é um dos riscos sociais contemporâneos mais eminentes. Mas, o que no debate brasileiro é frequentemente omitido, o risco do envelhecimento advém também de queda nas taxas de fecundidade para níveis abaixo da reposição populacional, abaixo de 2,1 filhos por mulher. Entre as causas centrais está a dificuldade enfrentada pelas mulheres de conciliar trabalho com vida familiar, especialmente com o cuidado de filhos pequenos e de idosos. O resultado é adiamento da maternidade e menos filhos. No Brasil, já estamos com taxas de sub-reposição, de 1,7 – elas vêm caindo aceleradamente principalmente entre as mais pobres e menos escolarizadas. Esta sim é a verdadeira bomba demográfica: menos crianças, e logo menos pessoas em idade ativa, e mais idosos e muito idosos. Na lógica ultraliberal do ministro Guedes, que mira exclusivamente na longevidade (custos!), esse risco só pode ser eficientemente contido se transferido aos indivíduos, desonerando empresas e o estado. Mas, é evidente que não – a eliminação dessas transferências de empresas e governo às famílias, além de aprofundar a crise por seu efeito imediato sobre o já combalido nível de consumo, é péssima estratégia. Pois esse risco só pode ser efetiva e sustentavelmente contido, de um modo não malthusiano, que não atire os idosos à pobreza, pelo aumento da atividade econômica. E é aqui que entra a política social moderna, sempre em combinação com a política clássica de sustentação da renda das famílias, com um conjunto de intervenções que apoiam a atividade econômica, ampliam a produtividade do trabalho e permitem sustar a queda das taxas de fecundidade. É o que mostra a experiência de países como Suécia e Dinamarca, que já se aproximam do nível de reposição, e, mais recentemente, a Alemanha, que ainda tem taxas de fecundidade alarmantes. Eles mobilizaram a política social para sustar o crescimento demográfico negativo e aproveitaram, especialmente os dois primeiros, para educar bem as crianças e jovens, qualificar os adultos e facilitar a permanência do trabalhador idoso em atividade. Destacam-se políticas educacionais e de qualificação abrangentes, políticas de cuidado e políticas de envelhecimento ativo.

É, portanto, ultrapassada a suposição de contradição necessária entre eficiência e equidade. Uma inspeção das estatísticas econômicas da OCDE, antes do desastre financeiro, revela que países com alto gasto social, uma combinação de políticas compensatórias e investimentos sociais, e alta carga tributária, principalmente incidente sobre os mais ricos, ostentam alto nível de emprego, previdência equilibrada, superávit fiscal e reduzida dívida pública bruta. Neles, a política social é não apenas veículo de justiça social, como também fator produtivo. A beleza é que o investimento público em serviços sociais diversos, além de atender a necessidades de bem-estar e ampliar o horizonte de escolhas das pessoas, contribui para o aumento da eficiência econômica de um modo que ajuda a reduzir desigualdades, já que tais serviços são também as oportunidades para mobilidade social.

Há muito mais a recomendar à política social. Subsídios ao emprego e salário mínimo estão se disseminando; países como Alemanha, Reino Unido e Espanha devotam atenção crescente à política de salário mínimo para apoiar a atividade e promover segurança econômica. Há ainda a questão de se avaliar o potencial do capital público para reduzir a forma mais extrema de desigualdade que é a de riqueza. O economista britânico Anthony Atkinson fez várias propostas de “compartilhamento de capital”, isto é, de um capitalismo com muitos capitalistas. No país das desigualdades extremas, não seria má notícia redirecionar o capital público, pelo menos parte dele, para esquemas de democratização de capital que não significam “estatização”. Tudo isto requereria apreço pelo conhecimento do estado da arte da política social, além de disposição para o debate público. Contudo, quando o liberalismo econômico esposa o autoritarismo, anti-intelectualismo e desprezo pelo contraditório são a prole.

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