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COP21: Sucesso histórico ou fracasso velado?

"Não é à toa que até as organizações mais críticas reconheceram o documento como um sucesso: ele também mostra uma mudança de expectativa em relação ao papel dos líderes mundiais, que apenas representam em escala global o que o mundo dos representados localmente constrói", escreve Ana Carolina Amaral, jornalista, mestre em Ciências Holísticas pelo Schumacher College (UK) e moderadora da Rede Brasileira de Jornalismo Ambiental, em artigo publicado por Envolverde, 15-12-2015.

Eis o artigo

Sem definir compromissos claros ou assegurar uma meta que garanta um futuro seguro para o clima, o Acordo de Paris, adotado na noite do último sábado pelos 195 países membros da ONU, é um sucesso histórico pelo consenso conseguido entre todas as nações sobre a importância e a urgência de se agir contra as mudanças climáticas provocadas pelo homem. É a primeira vez que uma Conferência das Partes da ONU sobre o Clima não deixa espaço para os negacionistas das mudanças climáticas; contorna os dificultadores e acomoda interesses conflitantes em um único texto. Até nas suas fragilidades, como as metas voluntárias em vez de legalmente obrigatórias, o acordo faz História e pode iluminar novos rumos: para o clima e para a diplomacia.

Em entrevista exclusiva após a plenária final que adotou o acordo, o presidente da Conferência e ministro de relações exteriores da França, Laurent Fabius, revelou ter estudado o processo da COP-15, em Copenhague – considerada um fracasso, em 2009, por não ter conseguido consenso em torno de um documento, que começaria a valer agora em substituição ao protocolo de Quioto. “Nós procuramos identificar as razões pelas quais houve uma série de falhas em Copenhague. Foi daí que eu e o presidente da França decidimos fazer desse modo agora.”

Como eles conseguiram

Entre os pontos da condução francesa que viabilizaram o acordo, Fabius destaca a inversão de estratégia no convite aos líderes nacionais. “Nós decidimos trazer os Chefes de Estado e de governo primeiro para dar um impulso político. E foi muito importante, porque todos eles disseram: ‘você tem que entregar’. E isso deu um mandato para as pessoas [os negociadores]. Enquanto em Copenhague, os presidentes vieram no final e, infelizmente, não podiam fazer nada se as coisas não estavam prontas.”

Assim como a presença dos Chefes de Estado na estreia, em que todos afirmaram sua vontade de chegar a um acordo pelo clima, outra novidade que criou ambiente para as negociações foi o convite para que os países apresentassem, ao longo do ano, suas metas voluntárias para redução de emissões. Vista como um sinal de respeito às soberanias nacionais, a criação do INDC (Contribuições Pretendidas Nacionalmente Determinadas) encorajou a proatividade dos países e fez com que a Conferência começasse, em 30 de novembro, com meio caminho andado: 186 países já tinham apresentado suas contribuições, com resultados que representam, se implementados, 50% do esforço necessário para evitar uma elevação da temperatura em níveis destrutivos. O Brasil foi elogiado pelas metas de combate ao desmatamento ilegal e redução de 37% das emissões na próxima década. Estados Unidos e China, os dois maiores emissores do mundo, surpreenderam ao anunciar juntos seus cortes de emissões.

Ao final da primeira semana de negociação, o texto tinha reduzido suas indefinições pela metade. Para resolver o restante, Fabius formou quatro grupos de trabalho, cada um facilitado por uma dupla de ministros, para avançar nos principais nós do documento: implementação e financiamento, nível de ambição, diferenciação de responsabilidades e aceleração das ações entre 2015 e 2020. Se os grupos não tiraram da cartola respostas mágicas para acomodar interesses conflitantes entre os países envolvidos, ao menos encontraram saídas para viabilizar uma mensagem conjunta.

O documento

A meta do Acordo de Paris é o que torna o documento ambicioso e fraco ao mesmo tempo. Ambicioso, porque se compromete com um limite entre 2°C e 1,5°C no aumento da temperatura global. Fraco, porque não traz compromissos que reflitam a meta. Segundo Suzana Kahn, cientista brasileira que integra o o IPCC (painel científico da ONU para mudanças climáticas), “é extremamente improvável que fiquemos no cenário mais seguro, de 1,5°C, sendo que a humanidade já aqueceu 1°C desde o começo da era industrial. Até mesmo 2°C é ambicioso e vai exigir esforços tremendos.”

Um dia antes do acordo ser assinado, cientistas do IPCC reclamaram que o texto era incoerente, pois não mostrava um plano para alcançar essa meta ambiciosa de temperatura. Para contar com a assinatura de todos os países, o documento se manteve genérico: não cita prazos, nem metas comuns para que as emissões de gases-estufa comecem a cair. Isso deve acontecer apenas via contribuições nacionalmente determinadas e, segundo o texto, “o mais breve possível”.

Durante as negociações, organizações como o Observatório do Clima e a Avaaz cobraram um compromisso com a descarbonização da economia até 2050. Ou seja, para viabilizar o teto de aumento entre 2°C e 1,5°C, os investimentos deveriam migrar nas próximas décadas das fontes fósseis para as renováveis. Em vez de descarbonização, no entanto, o documento final estipula para 2050 a “neutralização das emissões”, o que valida a continuidade de emissões desde que elas sejam compensadas, com a estocagem de carbono.

Embora algumas ONGs, a exemplo da Biofuelwatch, tenham se preocupado com a abertura que essa linguagem pode representar para empresas do ramo dos combustíveis fósseis oferecerem tecnologias de captura e estocagem do carbono no subsolo (CCS) – caras, inseguras e questionadas pelos cientistas do clima; o documento aposta é na estocagem natural de carbono, através da restauração florestal.

Para isso, dois mecanismos defendidos pelo Brasil são descritos no texto: o REDD+, programa que remunera os países por reduzirem suas emissões evitando o desmatamento e a degradação florestal, e um novo mecanismo de mercado para comércio de carbono – a exemplo do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo criado para o Protocolo de Quioto – que não estava proposto no primeiro rascunho de Paris e foi trazido à mesa pelo Brasil, em conjunto com a União Europeia, nessa última semana. Juntos, os dois mecanismos ajudam a implementar a meta de neutralização das emissões até a primeira metade do século, apoiando financeiramente países em desenvolvimento e detentores de grandes áreas florestais.

Os dois pontos em que os compromissos mais avançaram foram a revisão das metas nacionais a cada cinco anos e a transparência na prestação de contas da redução de emissões, através de um sistema único que garanta métricas equivalentes entre os diversos países. No entanto, a questão do financiamento, considerado o principal nó do acordo porque implica uma definição sobre as diferentes responsabilidades, ficou fragilizada.

Houve aceitação geral de que o investimento financeiro deve se dividir equilibradamente para apoiar ambos os processos de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas nos países em desenvolvimento. Porém, sem o entendimento sobre o financiamento de longo prazo, decidiu-se postegar para até 2025 o aporte de 100 bilhões de dólares anuais com que os países desenvolvidos já tinham se comprometido na COP-15, em 2009, previsto na época para durar de 2015 a 2020. O problema é que o documento não sugere que esse valor seja aumentado no fim do período, nem esclarece o que acontecerá depois. E os diversos estudos sobre os impactos do aquecimento global apontam em uníssono que esse montante é insuficiente: o mundo precisaria se preparar para custos climáticos na ordem dos trilhões.

Para começar a resolver a disputa clássica das COPs do Clima sobre as diferenciação de responsabilidades, mais uma proposta brasileira foi contemplada: a progressão do nível de responsabilidades, respeitando as diferenças históricas e capacidades atuais dos países em desenvolvimento, mas caminhando para uma convergência nos níveis de comprometimento. Com isso, tende a aumentar a participação das economias emergentes, como o Brasil, no pagamento da conta do clima.

Por fim, os mais prejudicados são mesmo os países mais vulneráveis, especialmente as ilhas. Ameaçadas de ficarem submersas em um mundo que esquente mais de 1,5°C, elas pareciam ter conseguido que o documento “não deixe ninguém para trás”, com a citação de um esforço para chegar ao aumento máximo de 1,5°C – o que rendeu à COP-21 o título de sucesso em ambição, ainda que os cientistas tenham deixado claro a improbabilidade da meta. No entanto, a menção ao limite de 1,5°C saiu cara aos pequenos países. No parágrafo que cita os cuidados para evitar e reparar as perdas e danos causadas pelas mudanças climáticas, há a citação clara, no artigo 52, de que isso “não envolve nem fornece uma base para qualquer responsabilidade ou compensação”. Isso quer dizer que os países desenvolvidos, responsáveis historicamente pelas emissões que aquecem o planeta, eximem-se de financiar a recuperação dos países mais vulneráveis, que já estão sendo prejudicados por eventos climáticos extremos.

Reações na plenária final

A Nicarágua foi o único país que reclamou, entre as declarações que seguiram a adoção do acordo. Seu negociador-chefe, Paul Oquist, exigiu a eliminação do artigo 52, que exime as responsabilidades sobre perdas e danos. Ele lembrou que as metas nacionais apresentadas neste ano levam a um cenário de 3°C e, portanto, não são suficientes para cumprir o objetivo de limitar o aquecimento a 1,5°C. “Não podemos mandar nossos netos a um cenário de mais 3°C e eliminar, já em 2015, seu direito a pedir compensação pelas suas perdas”, arrematou.

Países como Arábia Saudita, Rússia e Venezuela, cujos discursos ainda causam apreensão pelas vezes em que já dificultaram o acordo, dessa vez seguiram a linha dos demais: comemoraram o resultado e elogiaram a condução do processo. Ainda na plenária final, mais três países anunciaram suas INDCs: Ilha de São Cristóvão, Venezuela e Palestina, que é hoje um país observador no sistema da ONU. “Repetimos muitas vezes nessa negociação que ninguém pode ser deixado para trás. E a Palestina não pode ser deixada para trás”, declarou, emocionado, o embaixador Riyad Mansour, quando a plenária final já passava da meia-noite.

“Esta foi a última vez que a Palestina fala por último apenas como um estado observador”, ele prometeu, comprometendo-se com os esforços pela paz e pelo clima. O negociador brasileiro Raphael Azeredo, satisfeito com um acordo que reflete as posições defendidas pelo Brasil, declarou que o país “continua pensando que o multilateralismo é a melhor forma de resolver nossos problemas comuns.

Momentum

Anfitriões de revoluções históricas, os franceses sabem como criar um “momentum” – ou melhor, um clima. Isso foi visto ao longo do ano e nos 15 dias de COP-21. Aliás, “momentum for change” foi o nome de uma das agendas paralelas às negociações que buscou mostrar as iniciativas locais e intersetoriais que já sinalizam uma transição inevitável para uma economia de baixo carbono. Com tudo isso, criou-se um ambiente de proatividade, sob a mensagem de que a mudança já está em curso.

As metas são diversas, voluntárias e é factível que simplesmente não sejam implementadas. Mas aí não faltam lembretes de que o Protocolo de Quioto, mesmo sob força de lei, também não foi cumprido. Um acordo que não obriga ninguém a nada é uma prova de que os líderes globais são mesmo apenas aquilo que lhes delegamos: representantes.

Se não houvesse acordo, é provável que sairíamos de Paris falando que os anúncios voluntários de desinvestimento em fósseis já representam o fim da era do carbono. Não é o acordo, portanto, que significa essa mudança de era: é o momento em si. E ele se constrói pelos atores locais: prefeituras, governos, empresas, organizações da sociedade civil e, em especial, coalizões que combinam esses setores somando esforços locais a internacionais.

Não é à toa que até as organizações mais críticas reconheceram o documento como um sucesso: ele também mostra uma mudança de expectativa em relação ao papel dos líderes mundiais, que apenas representam em escala global o que o mundo dos representados localmente constrói. A sociedade global está se reinventando e não cabia mais na História um fracasso que ignorasse essa virada de rumo.

O Acordo de Paris, longe de ser o salvador do mundo, é o salvador da diplomacia. Ele inverteu processos, prioridades e o que era sua maior fraqueza para encontrar uma lei comum aos 195 países – dada a diversidade de condições e cenários -, gerou uma novidade: a aposta na proatividade das metas voluntárias, com respeito à soberania dos países e suas diferentes capacidades. É digno da qualificação de “sucesso histórico” em tempos de um multilateralismo ameaçado pela sua própria reputação.

Já para as mudanças climáticas, o acordo só poderá ser julgado pelo seu sucesso em 2050, se alcançar a neutralização das emissões. É histórico, simplesmente, por conta do consenso inédito. De resto, não traz compromissos suficientes, nem garantias. Mas traz, sim, o necessário reconhecimento global de que a Ciência estava certa e de que cabe a todos nós, representantes e representados, fazer valer essa transição. Sem detalhar a rota, o Acordo de Paris ilumina um rumo. 

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