Reforma tributária é fundamental para Estado recuperar protagonismo. Entrevista especial com Fabrício Augusto de Oliveira

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03 Abril 2018

Diante da situação de “falência das contas públicas” do Estado brasileiro, a reforma mais urgente a ser realizada na economia pelo próximo governo é a tributária, defende o economista Fabrício Augusto de Oliveira na entrevista a seguir, concedida por e-mail à IHU On-Line. “Com ela é que se poderá abrir os caminhos para o crescimento econômico, a inclusão social e o fortalecimento da federação, tornada uma ficção desde a década de 1990, quando o país se rendeu às políticas de austeridade e passou a exercer um controle hierárquico sobre as finanças dos governos subnacionais. É com essa reforma que se poderá permitir ao Estado recuperar o protagonismo na condução da política econômica e no processo de desenvolvimento econômico e social, ao resolver pelo menos parte de seus desequilíbrios fiscais, e também sua capacidade de financiamento dos investimentos em infraestrutura econômica e social, cuja precariedade aumenta expressivamente o custo-Brasil e inibe a retomada dos investimentos privados, adequando este instrumento para os objetivos do crescimento e da redução das desigualdades”, argumenta.

Além de uma reforma que desonere a tributação das camadas mais baixas e tribute as mais altas, Oliveira sugere uma revisão do modelo federativo. Esta mudança, explica, “visando fortalecer as finanças e a capacidade dos governos subnacionais de ofertar políticas públicas e reatribuir-lhes maior poder de decisão sobre essas políticas, de acordo com suas necessidades e carências para aumentar sua eficiência, completa essa reforma vital para o país”.

Fabrício Augusto de Oliveira também comenta o desequilíbrio fiscal das contas públicas e o custo financeiro da dívida pública nesse processo. “São os custos financeiros da dívida a principal fonte de desequilíbrio das contas públicas, responsáveis, desde 2014, por 80-90% do déficit nominal, devido ao fato de o Brasil ser altamente generoso com a remuneração do capital financeiro, pagando juros desnecessariamente elevados para as aplicações financeiras desde a década de 1990”, diz. E adverte: “Para resolver ou pelo menos reduzir o atual desequilíbrio fiscal, o Brasil precisa voltar a crescer de forma mais robusta e sustentada para recuperar a arrecadação”.

Fabrício de Oliveira | Foto: PT

Fabrício Augusto de Oliveira é doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp e membro da Plataforma de Política Social.

Confira a entrevista.

IHU On-Line - Qual o atual estado do desequilíbrio fiscal e do endividamento público brasileiro?

Fabrício Augusto de Oliveira - O atual desequilíbrio fiscal do Estado brasileiro pode ser medido pela insuficiência das receitas para cobrir as despesas dos governos, em geral, o que vem ocorrendo desde 2014. No ano de 2017, o déficit primário do setor público consolidado foi de 1,69% do PIB, o que, somado aos custos financeiros da dívida de 6,1% do PIB garantiu um déficit nominal de 7,8% do PIB, um dos maiores, se não o maior do mundo. Ora, com um déficit nominal dessa magnitude, não há como impedir o crescimento preocupante da relação dívida/PIB que, em termos líquidos (isto é, deduzidos alguns ativos dos governos) fechou o ano em 51,6% do PIB e, em termos brutos, em 74%, com tendência de aumento para os próximos anos.

Com uma relação dívida/PIB nestes níveis, bem acima dos limites admitidos pelos padrões internacionais, o país passa a ser visto com crescente desconfiança pelos investidores, internos e externos, tornando inevitável que estes cobrem taxas de juros mais elevadas para atender suas necessidades de financiamento, dados os maiores riscos que representam. Tratando-se de economias emergentes, caso do Brasil, é maior o rigor com que se cobra o compromisso com o equilíbrio fiscal em relação aos países desenvolvidos.

IHU On-Line - O que seria uma forma adequada de discutir tanto o desequilíbrio fiscal do Estado quanto o endividamento público?

Fabrício Augusto de Oliveira - O mais adequado seria identificar as origens deste desequilíbrio, que se acentuou especialmente a partir de 2015. Por dezessete anos o setor público brasileiro conseguiu gerar robustos superávits primários para pagar parcela dos juros da dívida, embora aqueles tenham declinado gradualmente entre 2011 e 2014, devido à desaceleração do crescimento da economia e da infrutífera política econômica de desoneração de impostos para o capital que foi implementada, visando sustentar a atividade econômica. A partir de 2015, com a brutal recessão conhecida pelo país, dado o ajuste ortodoxo e suicida que foi realizado, as receitas públicas despencaram mais de 8%, em termos reais, tornando inevitável o surgimento de déficits primários diante de um orçamento bastante enrijecido com as despesas. Este forte desequilíbrio se explica, assim, menos pelo crescimento das despesas e mais pelo quadro recessivo que derrubou as receitas, o que a ortodoxia ignora, dado o seu objetivo de apontar e condenar a “gastança” que vem sendo feita pelo Estado como responsável pelo mesmo.

Além disso, são os juros da dívida, que representaram 6,1% do PIB, em 2017, que têm imprimido um crescimento mais acelerado da relação dívida bruta/PIB, especialmente nessa década. São os custos financeiros da dívida a principal fonte de desequilíbrio das contas públicas, responsáveis, desde 2014, por 80-90% do déficit nominal, devido ao fato de o Brasil ser altamente generoso com a remuneração do capital financeiro, pagando juros desnecessariamente elevados para as aplicações financeiras desde a década de 1990, sob o argumento de sua necessidade para o combate à inflação, mesmo num quadro em que vigoram taxas de juros reais negativas nos países desenvolvidos como tem ocorrido desde a crise do subprime de 2007-2009. Mas, sobre isso, muito pouco é dito nos meios oficiais e acadêmicos que defendem os interesses da riqueza financeira no país.

IHU On-Line - Por que o aumento da carga tributária não seria uma boa alternativa para resolver o desequilíbrio fiscal e o endividamento público?

Fabrício Augusto de Oliveira - Para resolver ou pelo menos reduzir o atual desequilíbrio fiscal, o Brasil precisa voltar a crescer de forma mais robusta e sustentada para recuperar a arrecadação. Apesar do tímido crescimento de 1% registrado em 2017 e das projeções um pouco mais otimistas para 2018, já é possível constatar uma melhoria na arrecadação e uma redução do desequilíbrio nas contas primárias do governo, o que só confirma a importância do crescimento para tornar mais saudável a situação das contas públicas.

Por isso, um aumento da carga tributária pode interromper este processo, ao retirar recursos líquidos da economia, esterilizando-os com o pagamento dos juros da dívida e enfraquecendo a demanda efetiva. Especialmente se este aumento ocorrer por meio da tributação indireta, caso da proposta de recriação da CPMF, por exemplo, o resultado pode ser mais desastroso do que se imagina, à medida que acrescentaria mais algumas dificuldades para o crescimento econômico por jogar parte expressiva do ajuste sobre as camadas de renda mais baixa da população. O mesmo pode não ocorrer caso o aumento da tributação seja lançado sobre as camadas mais ricas, com maior taxação do imposto de renda das mesmas e com a cobrança de um imposto extraordinário sobre a riqueza. Mas essa alternativa sequer é considerada nos meios oficiais e acadêmicos que comandam e influenciam as políticas do Estado, porque neste país parece constituir crime ou mesmo pecado capital taxar o capital e as classes economicamente mais poderosas.

IHU On-Line - Como avalia o fenômeno da “pejotização”? Quais as vantagens e desvantagens desse processo tanto do ponto de vista da arrecadação quanto do ponto de vista da previdência?

Fabrício Augusto de Oliveira - O fenômeno da “pejotização”, que permite aos trabalhadores individuais se transformarem em empresas para fornecer serviços ao capital e pagar menos tributos, se é vantajoso para reduzir custos trabalhistas das corporações que os contratam e para dar-lhes condições de se ajustarem às novas condições do mercado de trabalho decorrentes da terceira revolução industrial e do processo de globalização, é altamente prejudicial para a arrecadação por corroer as bases da tributação.

Ao abrigarem-se em regimes especiais de tributação, caso do Simples e do Lucro Presumido, por exemplo, que têm critérios exageradamente elásticos para classificarem as empresas de acordo com determinadas variáveis estabelecidas em lei, nos quais o tratamento tributário é altamente favorecido, livram-se do pagamento de impostos que teriam de pagar como pessoas físicas — previdência, imposto de renda etc. — e reduzem ao mínimo sua incidência, corroendo suas bases. Para as empresas e trabalhadores disfarçados de empregadores, um ganho expressivo. Para o Estado, a previdência e as políticas sociais, uma perda considerável provocada pela corrosão das bases destes tributos e pela redução de receitas para sua sustentação.

IHU On-Line - O senhor tem defendido que “um imposto extraordinário sobre a riqueza e uma ampliação da alíquota-teto do imposto de renda, combinada com a revisão das isenções e das alíquotas mais reduzidas concedidas para as aplicações financeiras e para os rendimentos obtidos na forma de lucros e dividendos” poderia garantir uma tributação mais justa. Pode explicar em que consiste essa proposta?

Fabrício Augusto de Oliveira - O sistema tributário brasileiro é considerado um dos mais regressivos do mundo, por lançar o ônus da tributação sobre as classes de renda mais baixa e taxar muito suavemente as camadas mais ricas da população. Isso acontece por ser considerável o peso da tributação indireta na estrutura de impostos, que penaliza mais as classes de menor poder aquisitivo, e dar pouca importância, por outro lado, à cobrança de impostos diretos incidentes sobre a renda e o patrimônio, que são mais justos socialmente, dando tratamento mais favorecido para os setores economicamente mais privilegiados do país. É, por isso, um sistema iníquo que contribui para o aumento das desigualdades, ao mesmo tempo que opera como uma força anticrescimento, ao limitar o dinamismo do mercado interno.

No quadro de dificuldades fiscais enfrentadas pelo país, em que a necessidade de recuperação da capacidade de financiamento do Estado é imprescindível para a retomada mais sustentada do crescimento, nada mais justo, do ponto de vista social, que este ônus adicional seja lançado sobre os setores que se beneficiam de um sistema que isenta ou subtaxa os seus rendimentos. Mas não se trata apenas de uma questão de justiça fiscal, mas também de uma razão econômica, considerando que o maior imposto cobrado destes segmentos, que apresentam baixa propensão ao consumo, impactaria bem menos a demanda efetiva e o crescimento.

No Brasil, a alíquota-teto do imposto de renda de 27,5% é uma das mais baixas do mundo, favorecendo as maiores rendas, assim como estão isentos de sua incidência ou são subtaxados parte expressiva de seus rendimentos, caso dos lucros e dividendos e dos ganhos recebidos na forma de Juros sobre o Capital Próprio e das aplicações financeiras em geral. O mesmo ocorre com os impostos sobre o patrimônio que, embora em grande número no sistema tributário, geram níveis ínfimos de arrecadação quando comparados aos cobrados pelos países desenvolvidos. Em condições excepcionais, seria perfeitamente legítimo cobrar um imposto extraordinário sobre o montante dessa riqueza para retirar o Estado da crise fiscal e financeira em que se encontra.

Ora, existe, assim, um amplo campo a ser explorado para o aumento da carga tributária, fora da tributação indireta, para atender a necessidade de recursos adicionais para o Estado reequilibrar suas contas, sem causar prejuízos macroeconômicos, já que se trata de setores com baixa propensão ao consumo, ao mesmo tempo que tornaria o sistema mais justo. Insistir em continuar lançando este ônus adicional da tributação para o ajuste fiscal sobre as classes de renda mais baixa e sobre a classe média com o aumento da tributação indireta, como tem aparecido nas propostas apresentadas pelos representantes da ortodoxia e do capital, para quem os pobres representam um problema para a gestão econômica eficiente, devendo ser exterminados, revela um descompromisso da ciência econômica com o bem-estar coletivo e a defesa de um privilégio, eticamente condenável, para a minoria endinheirada.

IHU On-Line - Que balanço o senhor faz da economia brasileira, considerando as crises pelas quais o Brasil passou nos últimos anos? O governo anuncia um pequeno crescimento e a redução da inflação. Este cenário é sustentável?

Fabrício Augusto de Oliveira - Espertamente, com objetivos eleitorais, o governo Temer vem tentando vender para a população a fantasia de ter realizado as reformas econômicas de que o país precisa e de ter retirado a economia da recessão, recolocando-a na trilha do crescimento sustentado. Nessa direção, tem apontado a queda da inflação para menos de 3% ao ano, o magro crescimento de 1% em 2017 e as perspectivas de expansão de 2,5% em 2018, a redução dos juros nominais para 6,5%, bem como o retorno da geração líquida de empregos.

A verdade é que a queda da inflação se explica mais pelo fim do ciclo de correção dos preços e tarifas do setor público iniciado em 2015 e pela perda de fôlego da demanda efetiva causada pela recessão, que reduziu o nível de utilização da capacidade da indústria para algo em torno de 75%, do que propriamente por obra da política econômica.

O crescimento de 1% em 2017 deve-se, em boa medida, à inflexão ocorrida no processo recessivo, que termina esbarrando em um patamar mínimo, e à liberação de recursos de mais de R$ 50 bilhões das contas do FGTS e do PIS/Pasep, que deu forças para a redução dos níveis de endividamento das famílias e para o consumo, mas que não mais se repetirá. A retomada da geração líquida de empregos decorre deste reensaio de recuperação, mas estes têm sido gerados, em geral, no mercado informal de trabalho, de forma precária, com baixos níveis de remuneração, sem a garantia de direitos dos trabalhadores com carteira assinada. Já a redução da taxa Selic para 6,5%, embora importante para a economia, é insuficiente para despertar o espírito animal do empresariado, já que permanecem incólumes os principais problemas macroeconômicos do país e as incertezas econômicas e políticas sobre o seu futuro.

Apesar de se colocar como “senhor das reformas”, Temer realizou apenas duas que, a rigor, são desfavoráveis para a economia, a população trabalhadora e as políticas sociais.

A primeira, a do congelamento dos gastos primários por vinte anos (até 2037), que deve provocar uma redução da participação relativa das políticas sociais no orçamento federal, aumentando as desigualdades e diminuindo os impactos multiplicadores dos mesmos sobre a renda.

A segunda, a reforma trabalhista feita, por um lado, para aumentar a subordinação do trabalho ao capital e limitar suas formas de organização na defesa de seus direitos, criando condições precárias para cada um cuidar de seu próprio nariz. Já a reforma previdenciária, embora necessária por motivos demográficos, mas felizmente já enterrada a essa altura do campeonato, dados os termos em que foi proposta, apenas retirava, apesar de seu discurso, também direitos dos trabalhadores, em geral, para preservar os privilégios dos setores mais poderosos econômica e politicamente da sociedade.

Não é bem o tipo de reformas que o país necessita para recolocar-se numa trajetória de crescimento mais sustentado. Os primeiros resultados de 2018 sobre o desempenho da atividade econômica divulgados pelo Banco Central (contração de 0,56% na produção de bens e serviços no mês de janeiro) revelam que 2018 pode não ser bem o ano desejado por Temer para seus objetivos eleitorais.

IHU On-Line - Do ponto de vista da economia, que questões seriam centrais num programa de governo, considerando as eleições presidenciais deste ano?

Fabrício Augusto de Oliveira - Dada a situação atual de falência das contas públicas, acredito que a reforma mais importante a ser realizada pelo próximo governo, no campo da economia, seja a reforma tributária. Com ela é que se poderá abrir os caminhos para o crescimento econômico, a inclusão social e o fortalecimento da federação, tornada uma ficção desde a década de 1990, quando o país se rendeu às políticas de austeridade e passou a exercer um controle hierárquico sobre as finanças dos governos subnacionais.

É com essa reforma que se poderá permitir ao Estado recuperar o protagonismo na condução da política econômica e no processo de desenvolvimento econômico e social, ao resolver pelo menos parte de seus desequilíbrios fiscais, e também sua capacidade de financiamento dos investimentos em infraestrutura econômica e social, cuja precariedade aumenta expressivamente o custo-Brasil e inibe a retomada dos investimentos privados, adequando este instrumento para os objetivos do crescimento e da redução das desigualdades.

Não se trata, assim, de meras mudanças tributárias, mas de uma reforma mais radical de toda a estrutura de impostos, deslocando a ênfase da tributação das camadas de renda mais baixa para as de renda mais alta, como recomenda o princípio da equidade, ou dos impostos indiretos para os diretos, eliminando, também, na medida do possível, a cumulatividade da tributação com a priorização de impostos incidentes sobre o valor agregado para aumentar a competitividade da produção nacional. Junto com essas mudanças, uma revisão do modelo federativo, visando fortalecer as finanças e a capacidade dos governos subnacionais de ofertar políticas públicas e reatribuir-lhes maior poder de decisão sobre essas políticas, de acordo com suas necessidades e carências para aumentar sua eficiência, completa essa reforma vital para o país.

De uma maneira geral, todos os governos que estiveram no comando do país, sejam de direita, esquerda ou centro, têm se esquivado de enfrentar essa questão para não se indisporem com os donos do poder econômico e financeiro. Mas se se pretende, de fato, começar a jogar um pouco de luz na esperança de um país melhor, não há como deixar de dar este passo para pavimentar o caminho mais do que necessário para que as demais reformas possam ser realizadas.

IHU On-Line - Já é possível identificar se algum dos possíveis candidatos à presidência tem um bom plano econômico para o país?

Fabrício Augusto de Oliveira - É cedo ainda para falar sobre isso. Por enquanto não há candidaturas oficializadas e nem programas de governo apresentados. Há apenas menções de candidatos a candidato a algumas bandeiras que se propõem a defender caso seu nome seja aprovado pelos partidos, entre as quais via de regra aparece a reforma tributária. Mas ninguém explicita sua dimensão, alcance e abrangência e, mesmo que isso ocorresse, sua concretização não estaria garantida devido aos “acordões” a que geralmente os presidentes eleitos se submetem com as classes poderosas econômica e politicamente para contar com seu apoio.

Mas há propostas de reforma tributária com a amplitude e abrangência necessárias em andamento, como por exemplo, a que vem sendo desenvolvida pela Associação dos Auditores Fiscais da Receita Federal - Anfip e pela Associação Nacional do Fisco Estadual e Distrital - Fenafisco. Considerá-la como referência para formular sua própria proposta seria um bom passo para um governo comprometido, de fato, com a construção de um país mais justo, democrático e capaz de criar melhores condições para a população e para o seu futuro.

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