Plano Nacional de Segurança Pública - "Um suposto plano que é um arremedo de um planejamento efetivo de políticas na área de segurança". Entrevista especial com Rodrigo de Azevedo

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Por: Patricia Fachin | 16 Janeiro 2017

Dois são os fatores que ajudam a compreender a situação dos presídios brasileiros e os massacres entre facções rivais, como aconteceu no início do mês de janeiro, no Complexo Penitenciário Anísio Jobim – Compaj. Um deles “é a dinâmica interna” do sistema carcerário, dominado pelas facções, e outro, “a incapacidade do Estado em resolver a gravíssima situação da superlotação carcerária e de falta de condições no sistema”, diz Rodrigo de Azevedo à IHU On-Line, na entrevista a seguir, concedida por telefone.

Segundo ele, a resolução dos problemas de segurança pública no país depende do equilíbrio do binômio prevenção e repressão. “Sempre que esse binômio não é trabalhado e se priorizam simplesmente políticas de repressão, não há uma resposta adequada e entramos na lógica de ‘enxugar gelo’. Ou seja, se investe em polícia, em armamento, em viaturas e prisões, numa estrutura pesada que não se reverte nem na redução da violência, nem no aumento da sensação de segurança da população. Esse binômio está desequilibrado e a prevenção tem ficado de lado”, critica.

Na avaliação de Azevedo, o atual Plano de Segurança Pública anunciado pelo governo é “superficial” porque está ancorado na abertura de novas vagas no sistema prisional. “O problema não será solucionado, porque na medida em que se abre uma vaga hoje, amanhã ela já é ocupada e o sistema continua em uma situação de superlotação”, adverte. Para ele, é preciso encontrar um modo de “evitar o encarceramento de grandes contingentes populacionais ligados a mercados ilegais”. “A solução seria este duplo processo: de um lado qualificar o sistema, os profissionais que atuam dentro do sistema, combatendo inclusive a corrupção, e alterar os vetores da política criminal que levam ao encarceramento em massa”, defende.

Na entrevista a seguir, Rodrigo de Azevedo comenta ainda a situação do Presídio Central de Porto Alegre e explica que “um pacto de manutenção da ordem”, envolvendo presos, facções, a Brigada Militar e as Varas de Execuções Penais, mantém o presídio “sob controle”. “Se a situação no presídio está controlada, ela acaba saindo do controle fora dos muros dos presídios, quando essas facções acabam disputando território, acertando contas e adotando a lógica da decapitação, que tem sido frequente, tanto em Porto Alegre quanto na região metropolitana, como um mecanismo de demonstração de força e poder por parte desses grupos. Portanto, não podemos dizer que esse resultado seja satisfatório”, afirma.


Rodrigo de Azevedo | Foto: Cristina Guerini Link

Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo é graduado em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS, especialista em Análise Social da Violência e Segurança Pública, mestre e doutor em Sociologia pela UFRGS. Realizou pós-doutorado em Criminologia pela Universitat Pompeu Fabra, em Barcelona, e pela Universidade de Ottawa, no Canadá. Atualmente é professor da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUCRS, atuando nos Programas de Pós-Graduação em Ciências Criminais e em Ciências Sociais. Também é membro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Escreveu e organizou vários livros, entre os quais destacamos Crime, Polícia e Justiça no Brasil (São Paulo: Contexto, 2014), Relações de Gênero e Sistema Penal - Violência e Conflitualidade nos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher (Porto Alegre: EDIPUCRS, 2011) e Informalização da Justiça e Controle Social (São Paulo: Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, 2000).

Confira a entrevista.

IHU On-Line - Como o senhor compreende o massacre que ocorreu entre presos em Manaus? Alguns especialistas em segurança argumentam que facções rivais não podem estar no mesmo presídio para que não ocorra esse tipo de situação, mas outros são contrários. Como o senhor vê a situação?

Rodrigo de Azevedo – Há seis meses alguns pesquisadores, especialmente a Camila Nunes Dias, haviam alertado para o fato de que tinha sido quebrado o pacto entre o Primeiro Comando da Capital - PCC e o Comando Vermelho – CV, e que isso teria implicações no sistema prisional de todo o país, especialmente nas regiões em que esses dois grupos dominavam o ambiente carcerário. Esse foi o estopim da situação, na medida em que existe um sistema de superlotação carcerária no país.

O equilíbrio num ambiente carcerário superlotado, no qual o Estado não garante as condições mínimas de cumprimento da pena, é mantido a partir da ação dessas facções que, de alguma forma, garantem o atendimento de algumas questões básicas das vidas dos presos. Em contrapartida, essas facções conseguem cooptar novos integrantes, fortalecer sua presença e articular sua atuação fora dos presídios. Como esse pacto foi rompido, já se esperava – e isso era de conhecimento das autoridades – que pudesse acontecer esse tipo de retaliação em Manaus.

Na região Norte há a presença de um grupo muito forte, que tem laços com o CV e que estaria por trás desse massacre no presídio de Manaus que, por sua vez, teria sido respondido pelo massacre de Roraima. De um lado, o que está por trás dessas mortes é a dinâmica interna do sistema, onde as facções dominam, mas, por outro lado, há a incapacidade do Estado de resolver a gravíssima situação da superlotação carcerária e de falta de condições no sistema.

IHU On-Line – Resolvendo o problema da superlotação carcerária, seria possível resolver a proliferação e o poder das facções, que atuam como um poder paralelo ao Estado?

São Paulo é um estado rico e conseguiu fazer essa ampliação no sistema carcerário, mas mesmo assim o PCC se desenvolve justamente a partir das deficiências do sistema

Rodrigo de Azevedo – A existência de facções no sistema penitenciário não é uma novidade, e se tornou mais presente nos anos 70, com a criação do CV. A novidade dos anos 90 foi a criação do PCC em São Paulo, com uma estrutura mais centralizada, hierárquica, com um sistema de regras mais explícito, e uma ideologia que o constitui e que serve de mecanismo de cooptação para novos integrantes. Por conta disso, aumentou muito o número de vagas no sistema penitenciário de São Paulo, mas esse aumento é paulatinamente ocupado e volta a gerar um problema de superlotação nos presídios, demonstrando que a situação não é resolvida simplesmente com a abertura de novas vagas. A questão é como evitar o encarceramento de grandes contingentes populacionais ligados a mercados ilegais sem, para isso, utilizar o sistema carcerário.

São Paulo é um estado rico e conseguiu fazer essa ampliação no sistema carcerário, mas mesmo assim o PCC se desenvolve justamente a partir das deficiências do sistema, da falta de controle, da falta de atendimento de situações básicas em relação à vida dos presos. Se a situação é assim em São Paulo, ela é muito mais grave em outros estados, como no Rio Grande do Sul, em que alguns presos não recebem itens básicos, como papel higiênico, nem alimentação, a qual é fornecida por parentes ou é comprada numa cantina do Presídio Central. Numa situação como essa, evidentemente que presos que não têm condições de ter acesso a esses materiais, acabam se comprometendo com as facções, que garantem a sobrevivência deles no ambiente carcerário, em troca de uma fidelidade que vai valer tanto dentro quanto fora do cárcere.

O exemplo do Espírito Santo

Mais importante do que abrir novas vagas no sistema carcerário, seria garantir que as vagas existentes tivessem as condições mínimas de cumprimento da pena, o que não acontece. Vou dar o exemplo do estado do Espírito Santo, que há 15 anos tinha o pior sistema penitenciário do país. Hoje, o Espírito Santo apresenta os melhores índices do sistema. O mecanismo por meio do qual isso aconteceu foi justamente o investimento pesado no sistema existente, em melhorias nas condições carcerárias, com um investimento inicial de mais de 500 milhões de reais. Isso por si só diminui o poder da facção dentro do presídio.

Mais importante do que abrir novas vagas no sistema carcerário, seria garantir que as vagas existentes tivessem as condições mínimas de cumprimento da pena

Enquanto houver um aumento do encarceramento tanto por meio do aumento das prisões provisórias quanto por meio do grande número de presos - que são pequenos traficantes e até muitas vezes usuários de drogas, que são enquadrados como traficantes, e que representam 30% do sistema carcerário masculino e em torno de 70% do sistema feminino – o problema não será solucionado, porque na medida em que se abre uma vaga hoje, amanhã ela já é ocupada e o sistema continua em uma situação de superlotação. Então, a solução seria este duplo processo: qualificar o sistema, os profissionais que atuam dentro do sistema, combatendo inclusive a corrupção - porque no caso do Amazonas se sabe que havia conivência dos gestores do presídio com a entrada de armas e drogas -, e alterar os vetores da política criminal que levam ao encarceramento em massa. A construção de novos presídios será um paliativo que pode inclusive reforçar essa lógica que faz com que o país esteja submetido ao controle das facções criminais, tanto no controle dos mercados ilegais quanto no da criminalidade urbana.

IHU On-Line - Que tipo de política poderia substituir a prisão provisória, já que o grande número de prisões parece favorecer o surgimento de facções, como o senhor afirma?

Rodrigo de Azevedo – Um dos mecanismos para a contenção da prisão provisória foi a criação da lei, em 2011, que garante a aplicação de outras medidas cautelares no processo penal além do encarceramento, como pagamento de fiança, apresentação regular, a utilização de monitoramento por recursos eletrônicos, ou seja, são recursos de que o juiz dispõe para evitar a prisão provisória. À medida que se constatou que essa nova lei não estava sendo aplicada da forma adequada, o Conselho Nacional de Justiça - CNJ incentivou, nos estados, a realização das chamadas Audiências de Custódias, que determinavam que todo preso fosse apresentado à autoridade judiciária em até 24 horas após a prisão em flagrante. Nessa apresentação, o juiz decidiria sobre a manutenção ou não da prisão. Essas audiências vêm ocorrendo, e em alguns estados tem havido resultados positivos e tem se conseguido reduzir o número de presos provisórios, mas em outros estados isso não tem acontecido porque, mesmo com a realização das audiências, a tendência dos juízes têm sido a de optar pela manutenção das prisões.

Como se investe e se prioriza a repressão, não se repensa a estrutura repressiva

Além da efetivação dessa medida, é preciso agilizar os procedimentos penais que acabam sendo prejudicados pela superlotação carcerária, na medida em que não é feita, por parte do sistema penitenciário, a apresentação dos presos em tempo hábil para a realização das audiências durante o processo. Isso acaba gerando um aumento do tempo no processamento do caso e, muitas vezes, durante o processo, o indivíduo fica preso. Também não há separação entre presos provisórios e presos condenados, e os presos provisórios não têm direito a trabalhar dentro do sistema. Há uma série de problemas que são gerados por essa situação e que teriam de ser enfrentados por meio de medidas, como a aplicação da lei e a aplicação das audiências de custódia de modo mais efetivo.

IHU On-Line - Em que aspectos considera superficial o Plano Nacional de Segurança Pública anunciado pelo governo?

Rodrigo de Azevedo – Muito claramente, estamos diante de um suposto plano que é um arremedo de um planejamento efetivo de políticas na área de segurança. O Brasil tem repetido esse erro, e nos últimos 20 anos vários planos de segurança pública foram lançados em situações de crises e de cobranças da opinião pública em virtude de acontecimentos espetaculares, como foi o caso do ônibus 174, no Rio de Janeiro, na década de 1990. Depois os problemas foram se repetindo com os ataques do PCC, e em cada momento que situações como essas acontecem, o governo federal, que historicamente tem sido omisso, acaba tomando a iniciativa de lançar novos planos de segurança.

Numa sociedade insegura e amedrontada pelo crime, há a tendência da sociedade de dar à polícia salvo-conduto para suas operações, mesmo quando elas acabam envolvendo abuso de autoridade e de violência

No entanto, mesmo assim é possível dizer que houve um acúmulo de experiências nas últimas duas décadas, uma vez que houve investimento nas polícias, houve indução de políticas de prevenção em muitos municípios brasileiros a partir da indução do governo federal, a criação do sistema nacional de penitenciárias federais, que não havia até a última década, e a criação da Força Nacional de Segurança para intervenção em estados em situação de crise. Ou seja, foram criados diversos mecanismos, mas eles não enfrentaram os problemas estruturais do setor.

Esse novo plano de segurança não incorpora nada do que havia sido acumulado nessas experiências que referi e, por outro lado, quando a presidente Dilma iniciou o seu segundo mandato, ela tinha muito claro que havia problemas na política de segurança por parte do governo federal e que era necessário enfrentar o problema de forma direta. Para isso, ela compôs um grupo com mais de 15 especialistas, que se reuniram com o Ministério da Justiça e elaboraram um plano nacional de redução de homicídios nas 81 cidades mais violentas do país, e esse plano foi apresentado no final de 2015. Mas quando o governo Temer assumiu, a primeira manifestação do atual ministro da Justiça foi arquivar o plano porque ele apresentava a visão do governo que estava sendo destituído.

Portanto, desde meados de junho, quando o governo atual assumiu, foi prometida a apresentação de um novo plano, que é esse que foi apresentado e que é deficiente, porque não incorpora esse acúmulo histórico de experiências anteriores. Ao contrário, desperdiça o esforço, feito no período anterior, de construção de um plano com mecanismos concretos de avaliação periódica dos seus resultados. O atual plano não tem medidas práticas, concretas, e não tem vinculação a recursos e à contrapartida dos estados. Ao que parece, é uma tentativa de responder à opinião pública, criando mais vagas carcerárias: essa foi a solução encontrada para um problema que é muito mais amplo.

IHU On-Line - Em artigo recente o senhor menciona dois desses problemas estruturais, que são “a capacidade do Estado brasileiro de enfrentar a violência homicida” e “a altíssima letalidade da polícia”. Que tipo de plano ou de política poderia enfrentar essas questões?

Rodrigo de Azevedo – A primeira coisa a fazer é termos a compreensão de que a segurança pública envolve o binômio prevenção e repressão. Sempre que esse binômio não é trabalhado e se priorizam simplesmente políticas de repressão, não há uma resposta adequada e entramos na lógica de “enxugar gelo”. Ou seja, se investe em polícia, em armamento, em viaturas e prisões, numa estrutura pesada que não se reverte nem na redução da violência, nem no aumento da sensação de segurança da população. Esse binômio está desequilibrado e a prevenção tem ficado de lado. Para que ele se mantenha equilibrado é preciso repensar a segurança pública integrando mais os diferentes atores, especialmente municípios, estados e a União, e os demais órgãos e atores teriam que atuar de modo mais integrado.

A situação de deterioração da segurança pública no Rio Grande do Sul é muito clara

Por outro lado, como se investe e se prioriza a repressão, não se repensa a estrutura repressiva, onde há defasagens importantes no sentido de que existem duas polícias, cada uma fazendo metade do ciclo de policiamento: uma somente faz o policiamento ostensivo, e a outra, a investigação criminal. No entanto, sabemos que a tendência, no mundo todo, é a existência de polícias de ciclo completo, que realizem tanto o policiamento ostensivo quanto a investigação. Também há problemas em relação à formação, ao controle da atividade policial, porque numa sociedade insegura e amedrontada pelo crime, há a tendência da sociedade de dar à polícia salvo-conduto para suas operações, mesmo quando elas acabam envolvendo abuso de autoridade e de violência. Isso porque as pessoas acreditam que se trata de uma guerra, em que de um lado está o bem, e de outro, o criminoso, quando na verdade a situação é mais complexa.

IHU On-Line – Pode nos dar um panorama de qual é a situação do Presídio Central em Porto Alegre? Alguns alertam para a possibilidade de ocorrer um massacre parecido com o que ocorreu em Manaus. Há essa possibilidade?

Rodrigo de Azevedo – Em primeiro lugar é preciso que se diga que a situação de deterioração da segurança pública no Rio Grande do Sul é muito clara. Tem havido no estado uma perda de efetivo policial ano após ano, há situações de policiais que recebem salários parcelados, houve a desarticulação de programas importantes de policiamento, como as rondas nas escolas, como a patrulha Maria da Penha, como a própria questão da investigação de homicídios, que foi fragilizada nos últimos anos por conta da falta de investimento e de atenção a todas essas questões que envolvem o policiamento. Por outro lado, há uma superlotação carcerária, a polícia está prendendo cada vez mais - em dois anos houve uma ampliação de 28 mil para 32 mil presos, o que é muito significativo. O Rio Grande do Sul é um dos estados onde houve maior crescimento da população carcerária nos últimos meses.

Há uma superlotação carcerária, a polícia está prendendo cada vez mais e em dois anos houve uma ampliação de 28 mil para 32 mil presos

No entanto, o Presídio Central se encontra sob controle, mesmo com aproximadamente 4.500 presos. Há dois motivos pelos quais se pode dizer que a situação do Presídio Central não é a mesma da dos presídios de Roraima e Amazonas. Primeiro, pelo fato de que ele está sob o comando da Brigada Militar há mais de 20 anos, ou seja, a Superintendência de Serviços Penitenciários - Susepe abriu mão da administração do presídio e a entregou para a Brigada Militar. A Brigada implantou um modelo administrativo militarizado que se, por um lado, não é o mais adequado para a garantia do que está previsto na lei de execuções penais em termos de tratamento penitenciário, por outro lado foi a forma encontrada para garantir a manutenção de um presídio com superlotação constante.

Pacto de manutenção da ordem

O Presídio Central é dividido em blocos, em grandes alas, e de fato a administração carcerária, com a participação tanto da Brigada quanto da Vara de Execuções Penais, tem se esmerado no sentido de garantir que cada uma das alas esteja sob o controle de grupos diferenciados, que zelam pela integridade dos presos que estão sob a sua custódia. Com isso, evidentemente, há também algumas regalias: em algumas alas, por exemplo, não há portas nas celas, e os presos ficam dentro da ala, no controle do que acontece. Com isso há uma circulação de mercadorias, de produtos lícitos ou ilícitos, e a administração carcerária não tem condições de conter esse modo de vida dentro do presídio, porque é isso que acaba mantendo a integridade dos presos.

É possível dizer que há um pacto de manutenção da ordem dentro do presídio, com participação de presos e facções, Varas de Execuções Penais e Brigada Militar, que garante que haja poucos casos de violência e muito menos de morte entre presos - o que já foi frequente. Mas, por outro lado, esse pacto faz com que a ordem no presídio não seja aquela determinada pela lei de execuções penais, mas pela dinâmica interna das próprias facções, que, ao fazerem esse acordo e garantirem a manutenção de uma integridade mínima entre os presos, se fortalecem.

Se a situação no presídio está controlada, ela acaba saindo do controle fora dos muros dos presídios, quando essas facções acabam disputando território, acertando contas e adotando a lógica da decapitação, que tem sido frequente, tanto em Porto Alegre quanto na região metropolitana, como um mecanismo de demonstração de força e poder por parte desses grupos. Portanto, não podemos dizer que esse resultado seja satisfatório.

IHU On-Line – A situação não está controlada, embora aparentemente pareça estar?

Rodrigo de Azevedo – A situação acaba produzindo resultados que, para o cidadão e para a sociedade como um todo, acarretam uma situação em que o presídio acaba tendo um papel criminógeno, porque quanto mais pessoas são colocadas lá dentro, maior é o poder das facções à medida que vão cooptando esses novos presos, garantindo a eles a sobrevivência dentro do presídio, fornecendo bens de uso individual que o Estado deveria fornecer. Com isso, as facções estabelecem compromissos com os presos, que serão cobrados fora do sistema, tanto na realização de assaltos ou participação no mercado da droga, quanto também na construção de grupos armados que vão se enfrentar e entrar nessa lógica de utilização da violência como mecanismo de controle territorial.

O problema é que as autoridades não têm acenado com propostas que possam dar respostas a isso, pela própria falta de legitimidade, no caso do governo federal, e, no caso do Rio Grande do Sul, por conta de uma política deliberada de fragilização dos serviços públicos, pelo modo como o governo tem enfrentado a situação do déficit público, que atinge não somente a área da segurança, mas outras áreas também.

Nós sabemos qual é o caminho para resolver essa situação: a garantia da integridade do preso dentro do sistema, sob o controle do Estado. Para isso é necessário reduzir o número de presos, qualificar as vagas existentes, qualificar os servidores de segurança pública. No caso do Rio de Janeiro, onde as Unidades de Polícia Pacificadoras - UPPs foram implantadas, houve resultado durante um período, mas acabaram deixando de dar resultado porque não houve um investimento nas demais políticas necessárias, que vão além, simplesmente, da presença da polícia em certos territórios. Então, há um caminho a ser trilhado, mas hoje, no Brasil, os políticos estão vinculados à outra perspectiva, que é mais do mesmo, ou seja, aumentar a dose de um remédio que já se sabe que não funciona; pelo contrário, tem efeitos colaterais, que são esses que conhecemos.

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Plano Nacional de Segurança Pública - "Um suposto plano que é um arremedo de um planejamento efetivo de políticas na área de segurança". Entrevista especial com Rodrigo de Azevedo - Instituto Humanitas Unisinos - IHU

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