O STF deve entrar em questões técnicas ao julgar novo Código Florestal; não há outro caminho. Entrevista especial com Virginia Totti Guimarães

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Por: Por Ricardo Machado | Edição Patricia Fachin | 14 Dezembro 2017

A Lei de Proteção da Vegetação Nativa, conhecida como o novo Código Florestal Brasileiro, que entrou em vigor em 2012, está sendo julgada no Supremo Tribunal Federal – STF, que avaliará quatro ações diretas de inconstitucionalidade. As medidas dizem respeito à anistia concedida a produtores rurais que desmataram ilegalmente até julho de 2008, à redução de Áreas de Preservação Permanente – APPs, como matas ciliares, à redução de Reservas Legais – RLs e à compensação das RLs desmatadas. Na avaliação da professora de Direito Ambiental da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC-Rio Virginia Totti Guimarães, o Código Florestal aprovado há cinco anos “alinha-se a uma série de políticas que inviabilizam nosso futuro com qualidade e dignidade, ao trazer padrões ambientais menos restritivos ao direito de propriedade, especialmente aos imóveis rurais, em um cenário de acirramento dos problemas ambientais e sociais”. A nova legislação, explica, “retira a proteção de importantes áreas até então protegidas por conta das mais diversas funções ambientais, como preservação de rios e águas, estabilização de encostas, proteção da biodiversidade”.

Na entrevista a seguir, concedida por e-mail para a IHU On-Line, Virginia comenta as principais implicações do Código aprovado e lembra que, segundo a Constituição Brasileira, “é dever do Poder Público preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais” e “também é dever do Poder Público controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. Quais métodos ou substâncias comportam risco para a vida? Para interpretação da Constituição, o STF deve entrar em questões técnicas, não há outro caminho, sob pena de o texto constitucional tornar-se mera alegoria”.

Virginia Guimarães | Foto: Reprodução / Facebook

Virginia Totti Guimarães é doutora em Direito pela PUC-Rio, mestra em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ. É professora de Direito Ambiental e Direito Urbanístico da PUC-Rio e coordenadora assistente do curso de Graduação de Direito da PUC-Rio.


Confira a entrevista.

IHU On-Line – Diante do atual contexto ambiental do Brasil e do mundo, o Novo Código Florestal, em discussão no STF, nos leva para o futuro ou nos joga de volta ao passado?

Virginia Totti Guimarães - De um modo geral, o novo Código Florestal alinha-se a uma série de políticas que inviabilizam nosso futuro com qualidade e dignidade, ao trazer padrões ambientais menos restritivos ao direito de propriedade, especialmente aos imóveis rurais, em um cenário de acirramento dos problemas ambientais e sociais.

A nova Lei retira a proteção de importantes áreas até então protegidas por conta das mais diversas funções ambientais, como preservação de rios e águas, estabilização de encostas, proteção da biodiversidade. E, nesse sentido, os exemplos são inúmeros, mas podemos mencionar:

- os apicuns, que possuem agora um regime jurídico diferente dos manguezais (estes ainda caracterizados como APPs), nos quais agora é permitida carcinicultura e salinas;

- o entorno de nascentes intermitentes, que não mais possui áreas de preservação permanente em seu entorno;

- o próprio modo de se definir as matas ciliares (vegetação que acompanha e preserva cursos d’água, lagos e lagoas), que passam a ser consideradas a partir da borda da calha do leito regular, e não mais do leito de maior cheia, o que tem um grande impacto em rios alagáveis.

Outra questão é que o novo Código Florestal legitima e legaliza as ocupações feitas à revelia da então lei vigente (Lei 4.771/1965), abrindo mão de áreas antes protegidas e consolidando danos ambientais. Áreas que deveriam ser recuperadas, de acordo com a legislação anterior, agora, com o novo Código, podem continuar sendo utilizadas para atividades agrossilvipastoris.

Além disso, é importante ressaltar que o novo Código Florestal privilegia o agronegócio — o que também terá efeitos na concentração de terras — em detrimento de práticas mais sustentáveis de produção de alimentos, ligadas à agricultura familiar, comunidades tradicionais, bem como de outros modos de ocupação do território. Nesse sentido, ele também aponta para um modelo insustentável de ocupação do território, fator bastante preocupante em relação ao futuro.

IHU On-Line – Como compreender o voto do relator, ministro Luiz Fux, de considerar a “razoabilidade do legislador” em relação às questões ambientais, que é um tema eminentemente técnico? Não parece haver uma contradição lógica nesta defesa?

Virginia Totti Guimarães - A Constituição Federal possui um capítulo sobre proteção do meio ambiente, inserido no título da Ordem Social. E importantes normas estão lá previstas, como o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a responsabilidade ambiental nas três esferas (civil, administrativa e criminal), inclusive da pessoa jurídica, a solidariedade intergeracional, dentre outras.

Nesse sentido, para responder à pergunta, parece importante destacar três pontos.

Há uma tensão evidente — que não é exclusiva da área ambiental — entre a legitimidade democrática da decisão do Poder Legislativo e o cenário político atual, em que se evidenciam as relações entre os financiadores das campanhas e os interesses defendidos. O Ministro Relator afirmou prevalecer, em mais de um momento, a decisão tomada no processo legislativo, que durou anos e envolveu a realização de audiências públicas. No entanto, por outro lado, temos o descortinamento de um sistema político corrompido, que inclusive envolveu parlamentares relacionados com setores rurais, que foram atores ativos nesse processo legislativo de alteração do Código. Importante lembrar que houve discussão da sociedade, com intensa cobertura da imprensa, bem como uma larga participação da comunidade científica, mas essas opiniões foram, em geral, desconsideradas nesse mesmo processo legislativo.

Outro ponto importante diz respeito ao alegado fato de que as normas contidas no Código Florestal são ‘eminentemente técnicas’. As próprias regras constitucionais sobre proteção do meio ambiente podem ser consideradas técnicas. A Constituição, por exemplo, diz que é dever do Poder Público preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais. O que são “processos ecológicos essenciais”? E que também é dever do Poder Público controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. Quais métodos ou substâncias comportam risco para a vida? Para interpretação da Constituição, o STF deve entrar em questões técnicas, não há outro caminho, sob pena de o texto constitucional tornar-se mera alegoria.

Mas isso não é um problema; ou melhor, isso não é uma peculiaridade do Direito Ambiental. Muitas outras áreas envolvem aspectos extremamente técnicos; basta vermos, por exemplo, julgamentos no STF sobre Direito Tributário.

Por fim, importante destacar que existem muitos, inúmeros estudos científicos que tratam dos pontos em julgamento. O Direito não pode querer tratar sozinho dessa questão. E isso ficou bastante evidente nas audiências públicas realizadas. Interpretar o texto constitucional envolve um diálogo com outras áreas do conhecimento — isso talvez seja uma peculiaridade do Direito Ambiental. Já no processo legislativo estudos técnicos foram oferecidos. Não se pode desconsiderar tudo isso — ainda mais com um texto constitucional tão importante — para dizer que o tema é técnico e não cabe ao Poder Judiciário dizer a última palavra.

IHU On-Line – De que forma os “regimes diferenciados” aos que não cumpriram a legislação ambiental, propostos pelo Novo Código Florestal, alteram a isonomia no que diz respeito ao cumprimento das leis ambientais? Quais podem ser os impactos em termos ambientais?

Virginia Totti Guimarães - Um dos discursos utilizados para promover a alteração da lei florestal girava em torno da necessidade de ‘adequação’ da norma ambiental à realidade brasileira. Argumentava-se que 90% dos proprietários rurais não cumpriam com a então vigente Lei 4.771/1965, o que indicaria a necessidade de termos marcos legais mais adequados. Mas, mesmo com outros parâmetros legais, ainda restariam todas as ilegalidades já cometidas e que não se estava disposto a reparar, pagar as multas ou responder pelos crimes praticados.

Então, trabalhou-se para aprovação de uma lei que, além de diminuir a proteção de determinadas áreas, como visto anteriormente, promovesse a regularização destas atividades que ocorriam em dissonância ao então Código Florestal (Lei 4.771/1965). Isso ocorreu com a criação da “área rural consolidada”, bem como pela anistia de multas e crimes relativos a essa mesma lei revogada.

Pela definição legal, a área rural consolidada é “área de imóvel rural com ocupação antrópica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio” (art. 3º, V, Lei 12.651/2012). E qual é o fundamento legal do marco temporal de 22 de julho de 2008? Não há e isso até mesmo o ministro Luiz Fux reconheceu. Essa é a data da edição do Decreto 6.514/2008 [2], que previu, pela primeira vez, uma multa para a obrigação de averbação da reserva legal — obrigação que já existia. E isso não configura um fundamento legal para o estabelecimento de um regime tão diferenciado para as propriedades rurais no Brasil. Ou seja, é um marco temporal inconstitucional.

A vantagem de ter áreas rurais consolidadas em sua propriedade ou posse rural é porque serão aplicadas regras diferentes em relação ao ‘regime geral’. Talvez nem seja bom dizer ‘regime geral’ já que, como visto, na própria argumentação dos que defendem a Lei, isso representa 10% dos imóveis rurais (aqui será usada essa expressão para seguir a sistemática da própria Lei). Ou seja, criou-se um regime jurídico diferenciado destinado aos que não cumpriam a legislação então em vigor, utilizando-se a data de 22 de julho de 2008. Pode parecer absurdo, mas esse regime é mais benéfico ao proprietário do que o ‘regime geral’, ou seja, quem não cumpria com a legislação tem benefícios em relação aos que atendiam as normas. Nesse sentido, os responsáveis pelas atividades que ocorriam ilegalmente tiveram a anistia da obrigação de reparação dos danos ambientais, das multas e crimes decorrentes destas condutas ilegais. Esses proprietários foram agraciados, sem qualquer contrapartida por esses benefícios. Esse regime é definitivo, e não transitório ou temporário.

Talvez exemplos possam ajudar a entender o que foi feito no novo Código:

- uma nascente perene em propriedade que atendia aos parâmetros legais em 2008 terá uma área de preservação permanente em seu entorno com um raio de 50 metros. Essa mesma nascente que se localiza em uma propriedade que não atendia com a legislação em 2008 porque, por exemplo, o proprietário criava gado em toda sua extensão, deverá ter uma APP de 15 metros no seu entorno;

- a encosta de um morro com inclinação maior que 45º para os que cumpriam com a Lei de 1965 deverá permanecer com vegetação nativa. Se o proprietário plantava maçã nessa mesma encosta em 2008 (e, por isso, não cumpria com o Código Florestal de 1965) ele poderá continuar com seu cultivo.

Como pode ser visto, isso representa uma quebra da isonomia, beneficiando os proprietários que descumpriam com a legislação ambiental em 22 de julho de 2008. Pode ser difícil de compreender porque não há lógica nessas normas trazidas pelo novo Código, mas é o que está previsto atualmente.

Por último, é importante lembrar que a obrigação de reparação dos danos e a aplicação de sanções administrativas e criminais aos que descumpriam com a legislação ambiental estão expressamente previstos na Constituição Federal. E esse regime afronta diretamente o texto constitucional.

IHU On-Line – As mudanças e não mudanças em debate no âmbito do judiciário tendem a beneficiar os grandes ou os pequenos proprietários?

Virginia Totti Guimarães - De acordo com pesquisas realizadas, as anistias reduziram o passivo de APPs e RLs em 41 milhões de hectares de vegetação nativa que deveriam, à luz da legislação anterior, ser restaurados, o que configura um grande prejuízo ambiental. Os grandes imóveis, embora representem apenas 6% do total de imóveis rurais no país, possuem 59% das áreas com déficit de RL ou APP. Os pequenos imóveis (menores do que 4 módulos fiscais) representam 82% do número de imóveis e possuem apenas 6% das áreas com déficit [1]. Podemos afirmar, assim, que o regime das áreas rurais consolidadas beneficiou prioritariamente as grandes propriedades.

Isso é importante porque outro discurso muito usado para a aprovação do novo Código Florestal era de que os pequenos proprietários não conseguiam cumprir as rígidas normas florestais e que era preciso uma norma a eles destinada. Mas não é isso que mostram os números. A norma destina-se, essencialmente, aos grandes proprietários.

A adequação dos pequenos proprietários poderia vir com normas específicas a eles, bem como por meio de políticas públicas adequadas que incentivassem a adoção de medidas de restauração florestal, por exemplo. Essas áreas protegidas são essenciais para uma produção agrícola. Elas produzem água, como igualmente demonstram os estudos científicos; diminuem a necessidade de uso de agrotóxicos, dentre outros fatores de suma relevância.

IHU On-Line – Do que se trata o “regime de cotas” previsto no Novo Código Florestal? Como isso implica uma financeirização das questões ambientais?

Virginia Totti Guimarães - O regime de cotas foi instituído para regularizar as áreas de reserva legal para os que não cumpriam com a legislação anterior. Assim, os proprietários que não possuíam a reserva legal nos percentuais exigidos pela legislação então em vigor, utilizando-se o marco temporal de 22 de julho de 2008, ou seja, os que possuem áreas rurais consolidadas, podem escolher uma das opções de compensação previstas no artigo 66 do novo Código Florestal. Uma destas formas de compensação é a aquisição de Cotas de Reserva Ambiental - CRAs.

Na verdade, esses proprietários de áreas rurais consolidadas podem escolher se querem fazer a recomposição da área ou permitir sua regeneração natural da reserva legal em seus próprios imóveis ou, ainda, realizar fora dos seus imóveis, por meio da compensação. No caso da compensação, o imóvel rural poderá ficar totalmente sem vegetação nativa. O equivalente da área de reserva legal estará em outra propriedade.

Acho importante mencionar que essa obrigação é apenas para quem possui imóvel rural com mais de 4 módulos fiscais, já que, para os demais (imóveis com até 4 módulos fiscais), a reserva legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008. Neste caso, por exemplo, se o imóvel possuía, em 2008, 1% de vegetação nativa, essa será sua reserva legal, de acordo com o artigo 67 da Lei.

Uma das questões é que, adquiridas as cotas de reserva ambiental, esses proprietários não terão obrigação de reparação ou pela manutenção dessa vegetação nativa. Isso ficará por conta do proprietário que gerou a emissão da cota, ou seja, quem tem o excedente de vegetação em relação aos percentuais de reserva legal.

Outra questão, declarada constitucional pelo ministro Luiz Fux, é a possibilidade de compensação dentro do mesmo Bioma — e não mais apenas dentro da bacia hidrográfica. A crítica que se faz é que poderá haver compensação em locais distantes, com relevância ecológica diversa, além de gerar regiões totalmente sem vegetação nativa. Isso poderá ser corrigido pelos órgãos ambientais estaduais, ao estabelecerem a regulamentação, mas a norma geral permite a compensação no Bioma.

Transformam-se obrigações de reparação de danos ambientais em títulos representativos de vegetação nativa, negociáveis entre os interessados. Nesse sentido, é uma forma de financeirização da natureza, desta vez para cumprir com obrigações legais.

IHU On-Line – Quais são, expressamente, as responsabilidades do Poder Público em relação à proteção ambiental, considerando o novo Código Florestal?

Virginia Totti Guimarães - O Código Florestal criou o Cadastro Ambiental Rural - CAR, que é um registro público eletrônico nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais. Ele pode ser um importante instrumento de apoio para elaboração de políticas públicas e fiscalização ambiental, bem como para realização de pesquisas acadêmicas. Nesse Cadastro deverão estar as mais importantes informações ambientais sobre todos os imóveis rurais brasileiros, como a localização das áreas de preservação permanente, das reservas legais, das áreas rurais consolidadas, dentre outras. Cabe ao proprietário ou possuidor declarar essas informações no Cadastro. Então, para que o Cadastro seja realmente um instrumento eficaz, o Poder Público deve fiscalizar para verificar a veracidade destas informações prestadas pelos proprietários ou possuidores.

Cabe destacar que, em termos de fiscalização ambiental, esse Código traz normas muito mais complexas que o anterior. Não é mais tão simples fiscalizar o cumprimento das normas florestais pelos proprietários rurais no Brasil hoje. É preciso analisar o Cadastro, verificar o que existia no imóvel em 22 de julho de 2008 para saber se há ou não áreas rurais consolidadas etc. O Poder Público precisa assumir esse importante papel na fiscalização.

Além disso, embora o Código seja expresso ao afirmar que o CAR não possui fins fundiários, pesquisas já apontam esse tipo de utilização, inclusive em sentenças judiciais, criando, muitas vezes, situações de conflitos em áreas já complexas. Aqui cabe, mais uma vez, uma posição atuante do Poder Público, evitando que esses conflitos fiquem ainda mais latentes.

No entanto, o cenário político atual parece em descompasso com esta demanda mais ativa e eficiente do Poder Público que o novo Código Florestal traz. As nomeações feitas nos órgãos ambientais indicam perfis muito mais políticos que técnicos, não há previsões de treinamentos ou realização de concursos, o que indica uma direção oposta da necessária.

IHU On-Line – Como o Judiciário, ao referendar propostas como a do Novo Código Florestal, reforça uma dinâmica mercantil em detrimento de uma opção pela preservação da biodiversidade, que, inclusive, permite que a agricultura seja rentável?

Virginia Totti Guimarães - Temos visto nos últimos tempos uma série de políticas públicas que reforça a concentração de terras no Brasil e beneficia a agricultura e pecuária extensivas, em detrimento da agricultura familiar, de assentamentos rurais, de comunidades tradicionais e outros modos de ocupação do território, em grande parte responsáveis pela produção de alimentos e mais compatível com a manutenção do meio ambiente equilibrado. Essas políticas situam-se tanto na modificação da legislação ambiental, quanto nas regras sobre posse e propriedade no Brasil.

Para a agricultura, a preservação do meio ambiente é fundamental. Muitos estudos científicos demonstram a relação entre a preservação das florestas e a manutenção da qualidade (e quantidade) da água, diminuindo, inclusive, a necessidade de utilizar agrotóxicos.

IHU On-Line – Deseja acrescentar algo?

Virginia Totti Guimarães - Nesse momento, além do julgamento do Código Florestal, existem muitos outros julgamentos sobre temas socioambientais importantes em pauta no STF, podendo-se mencionar o marco temporal para terras indígenas e quilombolas, a constitucionalidade do Decreto 4.887/2003, a redução de unidades de conservação. O resultado desses julgamentos no STF será determinante para o modo de ocupação do território brasileiro e para a garantia de muitos dos direitos socioambientais previstos na Constituição Federal.

Nota:

[1] NÚMEROS DETALHADOS DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA OS PRAs | Vinicius Guidotti, Flavio L. M. Freitas, Gerd Sparovek, Luís Fernando Guedes Pinto, Caio Hamamura, Tomás Carvalho, Felipe Cerignoni| Sustentabilidade em debate, Número 5 – Piracicaba, SP: Imaflora, 2017. on line. Disponível aqui. (acesso em 30 nov.2017). (Nota da entrevistada).

[2] O decreto n.º 4.887, de 20 de novembro de 2003 regulamenta o procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes dos quilombos. (Nota da IHU On-Line).

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