31 Agosto 2024
Os argumentos da China a favor de um tratado ou declaração de “não primeiro uso” são de uma sensatez irrefutável. No entanto, certos precedentes nos fazem temer que não obtenham o consenso desejado.
O artigo é de Teresa de Fortuny e Xavier Bohigas, pesquisadores do Centre Delàs d'Estudis per la Pau, em análise publicada por El Salto, 29-08-2024.
No fim de julho passado, a China apresentou uma proposta na segunda sessão da Comissão Preparatória da próxima Conferência de Revisão do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), que será realizada em 2026 (o TNP prevê uma reunião de acompanhamento a cada cinco anos). Neste documento, a China propõe aos Estados nucleares participantes do TNP que se comprometam a não ser os primeiros a usar armamento nuclear.
Essa proposta já havia sido sugerida pela China na Conferência de Desarmamento da ONU em fevereiro passado. O representante chinês afirmou que os Estados possuidores de armas nucleares deveriam negociar e concluir um tratado sobre não ser os primeiros a utilizar armas nucleares.
Em maio, Bonnie Jenkins, subsecretária de Estado americana para o controle de armas, foi questionada sobre a proposta chinesa e respondeu com outras perguntas: "Como realmente se encaixa uma ideia de não ser os primeiros a utilizar armas nucleares no seu processo atual de desenvolvimento de armas nucleares? E quão sinceros são...?" Jenkins expressou preocupação de que a China tivesse aumentado seu número de ogivas nucleares para mais de 500 e que pudesse chegar a ter 1.000 até 2030.
Mesmo que isso fosse verdade, o arsenal nuclear chinês ainda seria muito inferior ao norte-americano, que, atualmente, possui mais de 5.000 ogivas, segundo o Sipri. Jenkins, por um lado, parecia esquecer essa realidade e, por outro lado, misturava a opção política de não ser o primeiro a usar armas nucleares com a magnitude do arsenal nuclear, dois temas claramente independentes. A insistência dos EUA sobre o aumento do arsenal nuclear chinês não é novidade.
Na sua proposta, a China incentiva os cinco Estados possuidores de armas nucleares a negociar e concluir um tratado sobre “não ser os primeiros a utilizar armas nucleares” ou a emitir uma declaração política a respeito. Ela sugere o seguinte esboço de redação para servir de base para as deliberações: “Cada Estado Parte se compromete a não ser o primeiro a utilizar armas nucleares contra outro Estado Parte em nenhum momento e sob nenhuma circunstância”.
A proposta chinesa é dirigida apenas aos cinco países nucleares que são também Estados Parte do TNP: EUA, Rússia, China, Reino Unido e França (conhecidos como P5), que além disso são os únicos membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Há mais quatro países que possuem armas nucleares: Israel, Índia, Paquistão e Coreia do Norte, mas estes não fazem parte do TNP. A China propõe um acordo dentro do chamado P5, pois é uma iniciativa inserida no âmbito do TNP.
A China fundamenta sua proposta na ideia de que a adoção de uma política de não primeiro uso reduziria o papel das armas nucleares nas doutrinas de segurança nacional. Também ajudaria a promover o objetivo do desarmamento nuclear (Artigo VI do TNP), melhoraria a confiança mútua, evitaria a corrida armamentista nuclear e reduziria os riscos estratégicos.
É pertinente conhecer as políticas nucleares de cada um dos cinco países a que esta proposta se destina.
A política nuclear norte-americana está definida no documento Nuclear Posture Review (NPR) de 2022. Nesse documento, há dois pontos que, a nosso ver, são bastante inquietantes. O primeiro é o rejeição das opções de política nuclear de Não Primeiro Uso e de Finalidade Única (a dissuasão nuclear). Em outras palavras, os EUA se reservam o direito de ser os primeiros a usar armas nucleares e não limitam a função dessas armas apenas ao papel de dissuasão.
O segundo ponto é o projeto previsto para enfrentar um suposto perigo do poder nuclear da China. Segundo o NPR, a China representa uma ameaça nuclear significativa e crescente para os EUA. Para reforçar a dissuasão na região Indo-Pacífico, o NPR propõe o deslocamento de bombardeiros estratégicos, aeronaves de combate com capacidade dual e armas nucleares para a região; também propõe aumentar a visibilidade dos ativos estratégicos norte-americanos, incluindo visitas de submarinos com mísseis balísticos a portos e missões com bombardeiros estratégicos.
Vale destacar que a política de defesa chinesa, publicada em 2019, estabelece que a China sempre manteve uma política nuclear de não ser a primeira a utilizar armas nucleares em nenhum momento e sob nenhuma circunstância. A China mantém suas instalações nucleares no nível mínimo que suas autoridades consideram necessário para a segurança nacional.
Os representantes chineses têm ratificado repetidamente esse compromisso de não ser os primeiros a usar armas nucleares. Um exemplo é a intervenção nas Nações Unidas em 2022 do embaixador chinês para assuntos de desarmamento, que destacou o compromisso “solene” de seu país de não utilizar preventivamente armas nucleares “em nenhum momento e sob nenhuma circunstância”.
A Rússia atualizou pela última vez sua política oficial de dissuasão em 2020. Nessa atualização, afirma-se que a Rússia se reserva o direito de utilizar armas nucleares em resposta a um ataque contra ela com armas nucleares ou outro tipo de armas de destruição em massa, bem como em caso de agressão com o uso de armas convencionais que coloque em perigo a existência do Estado. Assim, a política nuclear russa é fundamentalmente defensiva e não prevê explicitamente o primeiro uso.
O Reino Unido afirma que as armas nucleares só serão usadas em circunstâncias extremas de legítima defesa. No entanto, com o objetivo de dificultar os cálculos de um possível agressor, há algum tempo mantém uma postura deliberadamente ambígua quanto a quando, como e em que escala utilizaria suas armas nucleares.
A França considera suas forças nucleares como uma força de dissuasão e rejeita que as armas nucleares possam ser consideradas uma arma de campo de batalha. No portal governamental “Vie Publique” explica-se que a doutrina da dissuasão é estritamente defensiva e o uso de armas nucleares só é considerado em circunstâncias extremas de legítima defesa.
Do exposto acima, deduz-se que as políticas nucleares dos cinco estados com maiores arsenais nucleares são muito distintas. Por um lado, os EUA rejeitam a política de não primeiro uso. Reino Unido, França e Rússia afirmam que só utilizarão armas nucleares em defesa própria e em circunstâncias extremas, embora o Reino Unido mantenha uma política deliberadamente ambígua. E, finalmente, a China compromete-se explicitamente a não ser o primeiro a usar armas nucleares.
Os argumentos da China a favor de um tratado ou declaração de “não primeiro uso” são de uma sensatez irrefutável. No entanto, certos precedentes nos fazem temer que não obtenham o consenso desejado. Na questão nuclear, os Estados Unidos têm adotado sistematicamente uma posição que dificulta a distensão. Retiraram-se unilateralmente de tratados de redução ou controle de armamento nuclear (em 2002, retiraram-se do Tratado ABM de limitação de sistemas de defesa antimísseis; em 2019, retiraram-se do Tratado INF de proibição de despliegue de mísseis fora do próprio território). A retirada do Tratado ABM permitiu aos EUA iniciar, em 2009, a instalação de um escudo antimísseis na Europa, com diferentes localizações: Polônia, Romênia, Turquia e Espanha (base de Rota), o que provocou desconfiança da Rússia. Por outro lado, os EUA mantêm 100 armas nucleares próprias em solo europeu, o que a Rússia sempre percebeu como uma ameaça à sua segurança. A isso se soma a atual política nuclear dos EUA, já comentada acima.
Na declaração final da cúpula da OTAN de junho passado, a China foi apontada como um desafio para a segurança euroatlântica. Essa visão também dificulta a obtenção do consenso necessário para que a proposta chinesa prospere.
Levando em conta a postura habitual do Reino Unido de seguir as políticas norte-americanas, é provável que adote a decisão dos EUA. De acordo com suas políticas nucleares, Rússia e França poderiam aderir à proposta chinesa. Embora, no caso da França, seja possível que prevaleça sua vinculação com a OTAN e se junte à posição da Aliança. E, no caso da Rússia, o contexto da guerra na Ucrânia não facilita a tomada de uma decisão desse porte.
A proposta chinesa é um primeiro passo (sem dúvida importante) para avançar na distensão de uma situação internacional muito tensa e para reduzir os riscos inerentes ao armamento nuclear. É amplamente sabido que as consequências de um conflito nuclear teriam um alcance planetário. O sucesso da proposta chinesa beneficiaria todos os países, nucleares ou não. Seria muito conveniente, portanto, que o maior número possível de estados e organizações multiestaduais apoiasse essa proposta. E também a pressão sobre os quatro países nucleares fora do TNP para que se adiram à proposta de não primeiro uso. Será necessário acompanhar o desenvolvimento da proposta na próxima conferência de revisão do TNP.
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