06 Mai 2026
Em um contexto de disputa inter-hegemônica entre China e Estados Unidos, durante as primeiras duas décadas do século XXI o país asiático se consolidou como um dos principais sócios comerciais de vários países da América Latina, bem como uma das suas principais fontes de investimento estrangeiro direto (IED) e de projetos de infraestrutura, orientados especialmente a atividades extrativas e energéticas. O tipo de vínculo com a China está estreitamente ligado à matriz produtiva de cada país e envolve disputas materiais e discursivas entre diversos atores sociais.
O artigo é de Ariel Slipak, publicado por Nueva Sociedad, número 322, março-abril de 2026.
Ariel Slipak é economista e professor da Universidade de Buenos Aires (UBA). Coordenador da Área de Pesquisa da Fundação Meio Ambiente e Recursos Naturais (FARN). Membro da Sociedade de Economia Crítica da Argentina e Uruguai (SEC).
Eis o artigo.
A República Popular da China expandiu sua influência geoeconômica e geopolítica sobre a América Latina de maneira distinta em relação às potências ocidentais tradicionais, sob uma retórica de suposta simetria e vínculos "Sul-Sul". Essa proposta de "ascensão pacífica" ou de exercício de um "soft power" (poder brando) tem gerado na região intensos debates teóricos sobre seu significado para a América Latina. Em um mundo em transformação, após a pandemia de covid-19, com os EUA cada vez mais dispostos a defender seus interesses mediante incursões bélicas e com o ascenso de governos de extrema direita na região, este artigo revisa os atuais vínculos entre China e América Latina.
O "Consenso de Pequim" como modelo de poder suave
Desde o início do século XXI, os vínculos entre China e América Latina foram se estreitando em ritmo acelerado. A estratégia bélica dos EUA no Oriente Médio, motivada por seu interesse no controle de hidrocarbonetos, relegou parcialmente seu tradicional olhar sobre a região, que sempre considerou seu "quintal". Sua influência na América Latina também se enfraqueceu após a IV Cúpula das Américas de 2005, em Mar del Plata, quando se produziu o rechaço à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) promovida pelos EUA. O ascenso de governos progressistas ou com retóricas antiimperialistas possibilitou a criação de instituições regionais como a Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos (CELAC) e a União de Nações Sul-Americanas (UNASUR), hoje desativada. Essas novas articulações permitiram questionar o Consenso de Washington e avançar em tentativas de maior autonomia para os países da região [1].
Em simultâneo, a China foi consolidando relações com os países da região que, nos primeiros anos do século XXI, se basearam quase exclusivamente na complementaridade comercial. Com o tempo, esses vínculos evoluíram para a assinatura de associações estratégicas ou estratégicas integrais com vários países latino-americanos, a criação de instâncias de diálogo como o Foro China-CELAC e a extensão da Iniciativa da Faixa e da Rota para a região [2].
É possível identificar uma característica distintiva das relações sino-latino-americanas por cada década do século XXI. A primeira foi marcada pela expansão de laços sustentados principalmente na complementaridade comercial. A segunda se caracterizou pela consolidação de relações baseadas em investimentos, projetos de infraestrutura e uma relação política mais estável, apuntalada por uma diplomacia sumamente ativa. A terceira se distingue pela incerteza geopolítica e geoeconômica, dado que a região se converteu em uma área de disputa entre as duas grandes potências, após um "regresso" dos EUA, que age sob princípios inspirados na Doutrina Monroe que pareciam ter ficado no passado.
Durante as duas primeiras décadas do século XXI, a tensão sino-estadunidense parecia manter-se em um "estado latente". Na terceira, o enfrentamento pelo domínio tecnológico e de recursos nas cadeias de suprimentos se torna explícito e gera confrontações diretas. Nesse contexto, o exercício do soft power chinês na região vai se transformando, adaptando-se a novas condições e desafios. De fato, durante cada um desses períodos (2008, 2016 e 2025), a China publicou um livro branco sobre sua política para a América Latina e o Caribe, o que permite entender como a China percebe a região.
O primeiro livro branco foi publicado em pleno apogeu do denominado "superciclo dos commodities", durante a expansão de sua relação comercial com a região. No documento, esboçou-se a possibilidade de consolidar o vínculo sobre a base da complementaridade das economias e do interesse da China pela "riqueza natural" latino-americana. Em uma primeira etapa, o IED se concentrou em poucos países e em hidrocarbonetos, com uma presença secundária de mineração e algumas atividades de apoio financeiro e infraestrutura ferroviária [3].
O primeiro lustro da segunda década do século XXI mostrou um importante crescimento dos fluxos de IED e financeiros dirigidos a infraestrutura e projetos extrativos junto com vínculos diplomáticos de muito maior densidade. Como destacam Eduardo Oviedo e Rubén Laufer [4], muitos laços bilaterais evoluíram de uma "relação associativa estratégica" para uma "relação associativa estratégica integral". Em julho de 2014, durante a Cúpula dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), o presidente Xi Jinping anunciou o lançamento do Primeiro Plano de Ação Quinquenal para a América Latina 2015-2019, denominado "1+3+6": um plano, três motores (comércio, investimento e finanças) e seis áreas (energia e recursos naturais, infraestrutura, agricultura, manufaturas, inovação científica e tecnológica, e tecnologia da informação). Nesse contexto, em janeiro de 2015 celebrou-se a Primeira Reunião do Foro China-CELAC em Pequim. Na leitura do Conselho Argentino para as Relações Internacionais (CARI), a China hierarquiza seus vínculos com a América Latina mediante associações estratégicas e integrais, que refletem a expansão sustentada de sua relação com a região [5].
Para meados da década de 2010, a China já não só se consolida como uma grande potência na esfera comercial, financeira e produtiva — reduzindo ainda lacunas de influência em fóruns internacionais e poderio bélico com os EUA —, mas também disputa a primazia tecnológica no que se refere à inteligência artificial e à energia [6].
Sobre a base de um relato particular sobre seu papel global, a China apresenta sua política internacional apoiando-se nos "Cinco princípios de coexistência pacífica": respeito mútuo à integridade territorial e à soberania, não agressão, não ingerência em assuntos internos, igualdade e benefício mútuo, e coexistência pacífica. Ao final da década, incorpora também os princípios de uma "Comunidade de destino comum para a humanidade", em linha com o pensamento de Xi Jinping. Dessa perspectiva, a China reinventa os tradicionais vínculos diplomáticos bilaterais entre potências e países do Sul global, apresentando esse processo como uma forma de exercício de poder suave, em contraste com o imperialismo europeu do século XIX e o intervencionismo militar estadunidense durante o século XX.
O especialista em relações internacionais Javier Vadell [7] sustenta que, por meio de um conjunto de instrumentos associados ao poder suave — como os vínculos bilaterais com os diferentes países da América Latina, o Foro China-CELAC e a extensão da Iniciativa da Faixa e da Rota à região —, a China realiza dois movimentos simultâneos: por um lado, disputa a primazia hegemônica dentro das regras da governança global e, por outro, molda gradualmente novas normas ou mesmo um modelo de hegemonia alternativa.
Sem ensaiar aqui uma taxonomia das interpretações sobre os vínculos entre China e América Latina, resulta relevante assinalar que, nos últimos anos, proliferaram na academia e na política visões que exaltam as virtudes dessa relação e sua possível contribuição ao "desenvolvimento" dos países da região. Entre essas posições podem encontrar-se diversas vertentes. Por um lado, a do analista argentino Jorge Castro, que destaca as oportunidades que a expansão dos negócios com a China oferece a determinadas frações empresariais de cada país. Por outro, a de economistas vinculados à Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) [8] que, mesmo reconhecendo um padrão comercial assimétrico em termos de valor agregado e os riscos de reprimarização do perfil exportador, pensam a relação com a China em chave de "oportunidades e desafios". Também existem enfoques que, sem ignorar as assimetrias entre América Latina e China, veem nesse vínculo uma oportunidade para configurar projetos regionais com maiores graus de autonomia política frente às formas tradicionais de dominação imperial [9].
Nesse contexto, a socióloga argentina Maristella Svampa observava que governos regionais de diferentes sinais políticos — incluídos de esquerda, "nacional-populares" e neoliberais de distintas matizes — têm vindo promovendo, ao unísono, a expansão de diferentes tipos de modelos extrativos de grande escala. Esses modelos têm como consequência a estruturação de economias de enclave e o aprofundamento das desigualdades ecológico-distributivas e a conflitividade ecoterritorial: tais seriam os contornos do "Consenso dos Commodities" [10]. Como conceito em diálogo com essa perspectiva, propomos a categorização dos vínculos sino-latino-americanos sob a categoria de "Consenso de Pequim" [11]. Sob essa categoria subsumimos as posições de governos de diferentes sinais ideológicos que percebem a China como um sócio comercial e político chave, entendido como determinante para o desenvolvimento econômico e social de seus países.
Em discussão com algumas leituras desde as taxonomias de relações internacionais sobre vínculos sino-latino-americanos [12], esse conceito não se centra nos aspectos constitutivos das relações comerciais e dos fluxos de investimento. Antes, busca pôr o foco na forma em que se exerce uma relação assimétrica que, embora "suave" e pacífica, constitui um projeto de certos setores que disputam o poder em cada país, em detrimento de amplos setores subalternes da população.
A categoria de "Consenso de Pequim" remete a uma forma sui generis, própria da China, de exercer vínculos bilaterais e com blocos de países. Suas características distinguem essas relações do imperialismo, sem mascarar sob um discurso de suposta simetria a possibilidade de que todas as classes e atores sociais "ganhem" dentro de um padrão de vinculação (tal como propõem os "Cinco princípios de coexistência pacífica" ou a "Comunidade de destino comum").
Através dessa categoria, pode-se visualizar que, embora a China não interfira em assuntos de política interna dos países, ela condiciona as negociações de investimento a seu papel como financiadora na região ou empregando de maneira coercitiva seu peso como destino de exportações de cada economia. Assim mesmo, limita ou impede a transferência tecnológica [13] ou aplica cláusulas cross-default de maneira explícita [14] ou tácita [15] em negociações de contratos ou financiamentos por parte de entidades vinculadas ao Estado. Outro traço distintivo é a flexibilidade, como capacidade de adaptação para estabelecer vínculos bilaterais pragmáticos com países, com independência de seu sinal político.
O conceito de "Consenso de Pequim" é outra maneira de denominar e analisar a forma em que se exerce o denominado soft power na região. Não estabelece de maneira linear as mesmas características que o exercício de assimetrias das potências ocidentais, mas tampouco reduz a unidade de análise da economia política internacional ao Estado-nação até o ponto de negar as tensões entre classes sociais dentro de cada país. As potências sempre consensuam com atores sociais que detêm ou pretendem deter o poder, e isso vai em detrimento de outras classes sociais. Assim, o conceito de "Consenso de Pequim" permite visualizar que, enquanto grandes projetos hidroelétricos, mineiros e hidrocarburíferos geram benefícios econômicos para um grupo empresarial local reduzido, para os grupos que veem vulnerados seus direitos econômicos, sociais, culturais ou ambientais, esse exercício de poder não resulta tão suave. Destacam-se, em particular, os movimentos sociais e as comunidades indígenas que se veem prejudicados pelo uso da água em projetos mineiros ou padecem impactos em sua saúde, assim como os deslocamentos que implicam essas atividades e outros projetos de infraestrutura [16].
Em direção a um maior pragmatismo
Em pleno apogeu do "Consenso de Pequim", a meados da segunda década do século XXI já ficou evidente que o denominado superciclo dos commodities havia se esgotado. Mais além de continuar sendo um mercado atrativo para os produtos primário-extrativos da região, poderíamos dizer que a forma de exercício de poder suave na América Latina evolui, e por isso muta o próprio conceito de "Consenso de Pequim". As relações comerciais continuam sendo sumamente dinâmicas e, de fato, a China se consolida como um dos primeiros destinos de exportação e origem de importação de cada vez mais países da região. No entanto, algo distintivo desse segundo lustro é a expansão e diversificação do IED e do financiamento de projetos.
Não se podem obviar alguns elementos de contexto: a consolidação da liderança de Xi Jinping, que havia iniciado seu mandato em março de 2013; uma mudança de sinal político em vários países da região, com um giro para o neoliberalismo (com a chegada ao governo de Mauricio Macri na Argentina em dezembro de 2015 e de Michel Temer no Brasil, após o processo de destituição de Dilma Rousseff); e o início do primeiro governo de Donald Trump em janeiro de 2017, após um 2016 com uma campanha eleitoral que sempre teve como eixo os vínculos entre EUA e China.
Em um contexto de menor afinidade política entre vários países da região e a China, tentativas de alinhamento com as potências ocidentais e um menor preço dos commodities, a relação se torna mais pragmática. Os governos latino-americanos apresentam então os vínculos como "desideologizados" e Pequim encontra a forma de estabelecer relações funcionais para sua política internacional, seu abastecimento interno de matérias-primas e a expansão de mercados para alguns de seus produtos nos países da região.
Já na mencionada Primeira Cúpula do Foro China-CELAC em janeiro de 2015, Xi Jinping havia anunciado levar o estoque de IED da China na região de 86 bilhões a 250 bilhões de dólares como meta para 2025, e implementar vários fundos de financiamento de cooperação, infraestrutura e agricultura [17].
Em 2016, a China publicou seu segundo livro branco para a América Latina. Trata-se de um documento não só mais extenso, mas com maior densidade política, que inclui mais aristas para o vínculo com a região. Abrange dimensões sociais e culturais, e dedica mais espaço tanto à ciência e à tecnologia como aos aspectos energéticos.
Após a publicação desse documento, acentua-se a diversificação do destino do IED e dos fluxos financeiros. Estes, outrora concentrados quase exclusivamente em hidrocarbonetos, se expandem para outro tipo de energias (solar, eólica, hidráulica de grande escala e inclusive anúncios de investimento no setor nuclear), assim como para obras de infraestrutura portuária, ferroviária e de rodovias (incluída a conectividade bioceânica) e uma orientação para alguns dos hoje denominados "minerais críticos para a transição energética" [18]. Como assinala Mariano Treacy, a China consolidou seu domínio tecnológico em cadeias produtivas vinculadas à transição energética [19]. Isso explica seu interesse por investir "águas acima" nas cadeias de suprimentos vinculadas a esses setores, mais cedo em relação a outras potências.
Em 2018, enquanto Trump já limitava suas importações globais, durante a Segunda Reunião Ministerial do Foro China-CELAC, Xi Jinping anunciava a inclusão da América Latina na Iniciativa da Faixa e da Rota. Tal como explica Florencia Rubiolo, a China não obriga a aderir à iniciativa para brindar assistência financeira para infraestrutura, o que expressa uma forma de exercício de poder suave ou geração de consenso com setores dominantes dos países da região [20]. No entanto, os acordos se realizam de maneira bilateral com a China, de modo que a iniciativa não é um espaço multilateral nem simétrico.
A hostilidade de alguns países da região para com a China não deveria nos levar a abandonar a categoria de "Consenso de Pequim", mas simplesmente avaliar a flexibilidade da potência asiática para seguir sustentando e reinventando vínculos bilaterais com os países latino-americanos, em um contexto de choque de relatos no terreno global. Enquanto os EUA negam a mudança climática, a China, mais além de suas contradições, desdobrou um discurso em termos de "civilização ecológica". Os EUA é o país que corrói a legitimidade das instâncias de diplomacia multilateral, e a China aponta a sustentá-las. Ao mesmo tempo, os EUA deram um passo a mais em suas incursões bélicas em terceiros países e atacam militarmente a Venezuela e o Irã. Nesse contexto, enquanto a maior parte dos países da União Europeia cede ante a "irracionalidade" do presidente estadunidense, a China evita a confrontação direta, mas não cede na disputa pela hegemonia global.
Na América Latina, Washington reforça seus acercamentos e sua coerção sobre cada país da região. A China, por sua parte, parece aceitar resignar o dinamismo político que havia cobrado seu vínculo com a América Latina, mas não deixa de sustentar seus interesses (como os investimentos nos minerais críticos para a transição ecológica).
A fins de 2025, a China publicou um terceiro livro branco para a América Latina. Este parece ir, sem rodeios, a contracorrente da situação global. A China postula a necessidade de construir seus vínculos com a região sobre a base de quatro pilares: a Iniciativa para o Desenvolvimento Global (IDG), a Iniciativa para a Segurança Global (ISG), a Iniciativa para a Civilização Global (ICG) e a Iniciativa para a Governança Global (IGG). No livro, reivindica a ordem global multilateral e um compromisso pela resolução pacífica de conflitos, ao mesmo tempo em que repudia a guerra comercial e reivindica os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
Em um contexto em que os EUA decidem atacar de maneira arbitrária terceiros países, a publicação deste novo livro branco chega em um momento chave para a ordem internacional.
Como já dizia em 2022, o desafio para os setores populares na América Latina é ver se essas formas de poder suave realmente podem fazer com que os projetos de investimento — de capitais privados ou públicos ou com financiamento chinês — gerem instâncias de participação e empoderamento cidadão e mais direitos coletivos para o conjunto da população. Do contrário, só beneficiarão grupos reduzidos pertencentes às elites locais, em uma América Latina na qual ascendem governos de ideologia neoliberal no econômico e autoritários no político (como já ocorre em outros continentes) [21]. Depende, desde logo, dos próprios setores populares a articulação da luta por direitos coletivos e sua transferência a instâncias de negociação da política internacional.
Notas
[1] Julián Kan (comp.): El No al ALCA diez años después. La cumbre de Mar del Plata y la integración latinoamericana reciente, La Crujía, Buenos Aires, 2015.
[2] A. Slipak: América Latina en la estrategia del dragón. Nueva Sociedad edición digital, 2/2022, disponível em nuso.org.
[3] M. Svampa e A. Slipak: Amérique latine entre vieilles et nouvelles dépendances: le rôle de la Chine dans la dispute (inter)hégémonique. Hérodote nº 171, 2018/4.
[4] E. Oviedo: Las relaciones entre China y América Latina: una visión contextualizadora. Observatorio de la Política China, 2015; R. Laufer: La asociación estratégica Argentina-China y la política de Beijing hacia América Latina. Cuadernos del CEL nº 7, 2019.
[5] Carola Ramón-Berjano, Jorge Malena e Miguel Velloso: El relacionamiento de China con América Latina y Argentina. Significado de la Alianza Estratégica Integral y de los Acuerdos Bilaterales. Documentos de Trabajo nº 96, CARI, 2015.
[6] Luciano Bolinaga: China y el epicentro del Pacífico Norte, Teseo, Buenos Aires, 2013; Cecilia Rikap: Capitalism, Power and Innovation: Intellectual Monopoly Capitalism Uncovered, Routledge, Abingdon, 2021; Gustavo Girado: ¿Cómo lo hicieron los chinos? Algunas de las causas del gran desarrollo del gigante asiático, Astrea, Buenos Aires, 2015.
[7] J. Vadell: China y el poder blando relacional: el caso del fórum China-Celac. In: Gabriel Merino, Lourdes Regueiro Bello e Wagner Tadeu Iglecias (coords.): China y el nuevo mapa del poder mundial: una perspectiva desde América Latina. Buenos Aires: Clacso, 2022.
[8] Osvaldo Rosales e Mikio Kuwayama: China y América Latina y Caribe: hacia una relación económica y comercial estratégica. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2012.
[9] Atilio Borón: América Latina en la geopolítica del imperialismo. Buenos Aires: Ediciones Luxemburg, 2012.
[10] M. Svampa: 'Consenso de los Commodities' y lenguajes de valoración en América Latina. Nueva Sociedad nº 244, 3-4/2013.
[11] A. Slipak: América Latina y China: ¿cooperación Sur-Sur o 'Consenso de Beijing'? Nueva Sociedad nº 250, 3-4/2014; M. Svampa e A. Slipak: ob. cit.
[12] Cintia Quiliconi e Mónica Vergara: El despliegue de China en América Latina: debates desde la Economía Política Internacional Latinoamericana. Desafíos vol. 37 nº 1, 2024.
[13] V. exemplos em A. Slipak: América Latina y China: ¿cooperación Sur-Sur o 'Consenso de Beijing'?, cit.
[14] Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN): Represas sobre el río Santa Cruz, 2016.
[15] Siran Wang, Paulina Garzón e María Marta Di Paola: Los vínculos entre América Latina y el Banco de Desarrollo de China. Conferência, FARN Argentina, 2022.
[16] Colectivo sobre Financiamiento e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Ambiente (CICDHA): "China: derechos humanos y actividades empresariales en América Latina. Informe de mitad de período del Examen Periódico Universal de la República Popular de China", 2022.
[17] C. Ramon-Berjano, J. Malena e M. Velloso: ob. cit.
[18] A. Slipak: "Anatomía de la inversión extranjera directa en América Latina, incluyendo la inversión china", apresentação, Transnational Institute, 2/3/2020.
[19] M. Treacy: Geopolítica y estrategia de China para reforzar la resiliencia en la cadena de suministro de baterías de litio: un estudio de caso sobre las operaciones de Ganfeng Lithium en Argentina. Miríada. Investigación en Ciencias Sociales vol. 17 nº 21, 2025.
[20] F. Rubiolo: La cooperación asiática y América Latina: situación actual y perspectivas. Observatorio América Latina-Asia Pacífico, 7/4/2022.
[21] A. Slipak: "América Latina en la estrategia del dragón", cit.
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