17 Dezembro 2019
Encerrada no domingo em Madri, a 25ª Conferência das Nações Unidas para o Clima (COP25) resultou em um fracasso. Esse resultado é um mau sinal para o que vem na sequência, quando todos os Estados signatários do Acordo de Paris devem anunciar, em 2020, um aumento em suas ambições climáticas. A diretora do programa climático do Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Relações Internacionais (Iddri), Lola Vallejo, falou à Alternatives Économiques sobre as razões desse fracasso e as preocupações que levanta para a próxima COP em Glasgow.
A entrevista é de Antoine de Ravignan, publicada por Alternatives Économiques, 16-12-2019. A tradução é de André Langer.
Que avaliação geral faz da Conferência de Madri?
É decepcionante. Devido à falta de consenso sobre os principais temas em discussão, essa COP25 quase terminou sem uma declaração final, dito de outra maneira, com uma constatação de desacordo. O que exigiria uma nova sessão e atrasaria todo o processo de negociações internacionais sobre o clima. Este cenário catastrófico foi evitado in extremis, graças à diplomacia espanhola e às discussões que se prolongaram durante mais de quarenta horas.
No entanto, o texto resultante desta COP25 não apresenta nenhum progresso real, o que é preocupante para o que segue. Em novembro próximo, durante a COP26 prevista para acontecer em Glasgow, quando os Estados Partes do Acordo de Paris – 183 o ratificaram – devem anunciar contribuições nacionais mais ambiciosas para a mitigação do aquecimento global do que aquelas apresentadas em 2015, que é chamado de "aumento de ambição". Assim como estão, essas contribuições nacionais nos projetam para um mundo a mais de 3° C. Esta COP25 era uma oportunidade para medir a temperatura um ano antes deste prazo muito importante em Glasgow: ela é glacial.
A declaração final repete apenas os termos do Acordo de Paris, enquanto esperávamos uma linguagem forte e explícita em favor do aumento da ambição em 2020, especialmente após os três últimos relatórios do IPCC revelando os efeitos de um aquecimento superior a 1,5° C nos oceanos e superfícies terrestres. Mas este não foi o caso. No entanto, a situação climática é mais premente do que nunca, a sociedade civil é extremamente mobilizada – pudemos constatar em Madri –, e muitos Estados querem agir com mais rapidez e convicção.
Em termos de ambição, onde estão os obstáculos?
Em Madri, os principais países emergentes – principalmente a China, a Índia e o Brasil – fizeram lobby para que não se discuta o aumento da ambição antes de garantir que os compromissos já assumidos sejam mantidos. Em particular, a promessa dos países desenvolvidos de financiar nos países em desenvolvimento medidas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas no valor de 100 bilhões de dólares por ano a partir de 2020. Esses financiamentos climáticos foram estimados em cerca de 70 bilhões de dólares em 2018 e não há dúvida de que o próximo relatório do Standing Committee on Finance, anunciado para o próximo ano, é aguardado com muita expectativa.
É, no entanto, interessante observar que em Madri, a África do Sul – que normalmente une sua voz a esses três países como membro do grupo de países do BASIC (1) – distanciou-se dessa posição. Este país tem uma forte ambição climática e já se declarou favorável à neutralidade de suas emissões de gases de efeito estufa em 2050. Prova de que as negociações climáticas não devem ser entendidas como um confronto entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. As linhas são, na realidade, mais sutis e evoluem.
O fato é que a lista de países comprometidos em elevar a ambição em 2020 ainda não pesa muito. Apenas cinco Estados entraram na lista em Madri, elevando o total para 80. E esses países, principalmente insulares e/ou em desenvolvimento, respondem por apenas um décimo das emissões globais de gases de efeito estufa. Infelizmente, os principais emissores ainda não fazem parte.
Quanto aos países com alta ambição a longo prazo, a boa notícia não veio da COP, mas de Bruxelas. Em 12 de dezembro último, o Conselho de Ministros da União Europeia adotou um objetivo de neutralidade climática para 2050, adotando assim a proposta do Green Deal (Pacto Verde) lançada às vésperas por Ursula von der Leyen, a nova presidenta da Comissão. Mesmo que a Polônia não tenha endossado essa orientação, e mesmo que os objetivos de longo prazo sejam credíveis apenas se forem tomadas novas medidas no curto e médio prazo para alcançá-las, esse é um sinal muito encorajador. Ele foi aplaudido em Madri por cerca de 70 países da High Coalition Initiative, já comprometidos com a neutralidade climática em 2050, na qual os grandes emissores eram até agora grandes ausentes. Além da decisão da União Europeia, devemos também mencionar o Canadá, também comprometido com a neutralidade climática em 2050.
Além da falta de referência para elevar a ambição em 2020 para o período 2020-2030, a declaração de Madri brilha por seu fracasso sobre o que era o principal desafio dessa COP25: o artigo 6 do acordo de Paris, com outras palavras, o intercâmbio internacional de créditos de emissão. Esse bloqueio pode ser persistente?
É um risco. Em 2018, a COP24 de Katowice (Polônia) não conseguiu resolver um assunto tão importante como a credibilidade dos compromissos assumidos pelos Estados em termos de redução de suas emissões. As negociações foram adiadas para Madri, e lá novamente não tiveram êxito, em grande parte devido à obstrução do Brasil e da Austrália, que mantiveram suas posições. Portanto, essas negociações deverão continuar na esperança de encontrar uma solução no próximo ano em Glasgow. Mas isso não é certo.
A título de informação, nós temos um duplo assunto. O primeiro é o dos créditos que um Estado ou uma empresa poderia adquirir através do financiamento de reduções de emissões em um país terceiro. A vantagem de recorrer a essas operações internacionais é que elas permitem obter emissões mais baixas a um custo menor: por exemplo, um programa de reflorestamento financiado em um país em desenvolvimento por uma companhia aérea americana ou europeia para compensar suas emissões de CO2. De fato, é principalmente com base nesse mecanismo que a Organização Internacional da Aviação Civil (OACI) pretende cumprir seus compromissos de redução de emissões a partir de 2020, por meio da iniciativa Corsia (2). No entanto, se essas reduções nas emissões forem atribuídas tanto ao crédito do produtor quanto ao crédito do país onde são produzidas, existe um problema de contagem dupla e esse mecanismo de transferência de créditos não terá mais credibilidade. No entanto, o Brasil quer poder contabilizar em seu esforço nacional as reduções de emissões alcançadas por essas operações e se mostra inflexível quanto a essa posição.
O outro assunto é o dos créditos internacionais gerados no passado no contexto do Protocolo de Kyoto. Podem os países que os detêm reivindicá-los no âmbito do Acordo de Paris e reduzir o volume de suas emissões declaradas? Esse assunto não é trivial: todos esses créditos em circulação representariam o equivalente às emissões de 700 usinas a carvão que funcionariam durante dez anos! Se os Estados reconhecerem esses créditos como válidos, o nível de compromissos assumidos no Acordo de Paris será ainda mais baixo.
A China, principal beneficiária desses créditos de “Kyoto”, adquiridos por sediar em seu território projetos financiados por países desenvolvidos, não transformou esse assunto em um cavalo de batalha. O Brasil, ao contrário, tem se mostrado intransigente. Mas foi também da Austrália que veio o bloqueio. Este país, que se comprometera no quadro do protocolo a reduzir as emissões em comparação com 1990, excedeu em grande parte o seu objetivo. Canberra dispõe de um “crédito” que absolutamente deseja contabilizar em seus compromissos no contexto do Acordo de Paris. Esse crédito é largamente fictício: a referência a 1990 foi muito vantajosa para a Austrália por causa dos incêndios florestais que devastaram o país naquele ano e resultaram em um nível excepcionalmente alto de emissões de CO2.
Se a obstrução dessas questões não for suspensa em 2020, podemos imaginar que o setor da aviação internacional procurará compensar o carbono com base em créditos emitidos de forma voluntária, na ausência de acordo internacional sobre as regras de jogo. Créditos cuja qualidade pode ser enfraquecida.
Depois do frio congelante de Madri, o que poderia aquecer as negociações climáticas daqui até Glasgow?
A Europa, que acaba de assumir fortes compromissos na semana passada em relação à neutralidade climática, obviamente tem um papel a desempenhar. No contexto difícil em que nos encontramos, o sucesso de Glasgow agora depende em grande parte da União Europeia e de sua diplomacia.
Além disso, a China é aguardada com muita expectativa. Ela será sede da conferência de Kunming sobre a biodiversidade no próximo outono. Será uma oportunidade para destacar os vínculos entre clima e preservação das espécies e dos ecossistemas. Muitos estão contando com uma cooperação mais estreita entre a União Europeia e a China para relançar a diplomacia climática, da mesma forma que em 2009 o diálogo sino-americano havia tirado as discussões da encruzilhada e conduzido ao Acordo de Paris em 2015. Nesse sentido, muitos apostam na cúpula China-União Europeia que será organizada em Leipzig em novembro próximo. No entanto, é preciso ter cuidado. O sucesso das negociações internacionais sobre o clima repousa sobre seu caráter genuinamente multilateral. Uma parceria China-Europa não fará tudo e precisamos de todos.
[1] Os quatro principais países emergentes: Brasil, África do Sul, Índia e China.
[2] Para carbon offsetting and reduction scheme for international aviation (esquema de compensação e redução de carbono para a aviação internacional).
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