Estudo mapeia origem do dinheiro do Orçamento Secreto

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25 Outubro 2022

“Em 2023, de cada R$ 100 voltados para políticas públicas, pelo menos R$ 15 serão gastos por indicação do relator do orçamento e partidos que controlam o orçamento secreto”, revela Inesc.

Novo estudo mapeia origem do dinheiro do Orçamento Secreto, em 2023: dinheiro vem de fundos estratégicos para o combate às desigualdades no Brasil, capturados por um mecanismo chamado Reserva de Contingência.

A reportagem é de Adriana Silva, da Agência Pauta Social, publicada por EcoDebate, 23-10-2022.

Pouco conhecida da opinião pública, a Reserva de Contingência é um mecanismo do orçamento da União que existe desde a década de 60 no Brasil e deveria funcionar como um “fundo de reserva” para resguardar os cofres públicos de eventuais situações inesperadas.

Contudo, nos últimos anos, a Reserva de Contingência se transformou em uma ferramenta de captura de recursos de órgãos e Fundos públicos e, mais recentemente, tem favorecido o crescimento do orçamento secreto, responsável pelo desempenho favorável de muitos partidos para garantir uma vaga nessas eleições para a Câmara e o Senado Federal.

Só no ano de 2022, o total de recursos alocados para Reserva de Contingência foi de R$ 58,5 bilhões, cifra que pulou para R$ 80,4 bilhões em 2023, segundo o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) enviado ao Congresso pelo governo do presidente Jair Bolsonaro. Desse total, R$ 19 bilhões já estão reservados para o orçamento secreto, valor que está dentro dos R$ 38,8 bilhões previstos pelo PLOA para todas as emendas de parlamentares (deputados, senadores e relator). Outros R$ 41 bilhões estão aprisionados como reserva financeira, basicamente para garantir o cumprimento do Teto dos Gastos.

Originalmente, a Reserva de Contingência deveria ter um valor mínimo fixado em 0,2% da Receita Corrente Líquida da União, para que o Poder Executivo pudesse abrir créditos suplementares, ao longo do ano, diante da necessidade de gastos não previamente conhecidos e autorizados nas Leis Orçamentárias Anuais. Porém, esse percentual já chega a 7%, funcionando como um verdadeiro cheque em branco do governo federal, que vai sendo “sacado” ao sabor de critérios e prioridades pouco transparentes.

“O orçamento para políticas públicas essenciais para enfrentar problemas sociais, ambientais, urbanos, de segurança pública entre tantos outros será inviabilizado com esta sobreposição dos efeitos do Teto dos Gastos e da Reserva de Contingência capturada pelas emendas de relator”, explica Alessandra Cardoso, assessora política da organização responsável pelo levantamento, o Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos).

Segundo o estudo, os R$ 19 bilhões destinados às emendas de relator representam nada menos do que 15% de todas as despesas discricionárias da União em 2023 que somam R$ 132,2 bilhões. Ou seja, de cada R$ 100 reais gastos pela União em todo o Brasil e para todas as políticas públicas, pelo menos R$ 15 serão gastos a partir de indicação política do relator do orçamento juntamente com partidos que controlam o orçamento secreto (PP, PL, PSD, União Brasil e Republicanos).

Ao inflar os números da Reserva de Contingência, o Governo Federal, além de incentivar a falta de transparência no Orçamento da União, também provoca a redução de verbas em áreas de onde esse dinheiro está sendo retirado.

De acordo com o Inesc, desde 2019, diversos fundos especiais públicos, como o Fundo Nacional do Meio Ambiente, estão sendo desmontados da sua essência, que era a de garantir receitas para setores estratégicos para financiar o combate às desigualdades no Brasil. Dos R$ 36 milhões que iriam para o Fundo Nacional do Meio Ambiente, R$ 33 bilhões foram capturados para a tal Reserva. Também não foi poupada uma fonte de recursos criada por uma legislação (Lei nº 7.347/85) voltada à reparação de danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses difusos e coletivos. Dos R$ 498,8 milhões previstos no PLOA 2023 para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos, R$ 429 milhões (86%) ficaram aprisionados na Reserva de Contingência.

“É uma sentença de morte para estes Fundos Públicos que nasceram para assegurar recursos para políticas essenciais, mas com baixo poder de disputa dentro do orçamento geral da União”, afirma a assessora política do Inesc, Alessandra Cardoso.

Ela lembra que, apesar de as emendas do relator terem sido explicitamente institucionalizadas no PLOA de 2023, sua constitucionalidade é objeto de três Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs Nº 850, 851 e 854), que tramitam em conjunto no STF. A prática também é alvo do Tribunal de Contas da União (TCU), que enxergou “a falta de critérios de equidade na distribuição de emendas entre os parlamentares têm o potencial de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais” (TC 008.731/2022-5).

“A LDO e o PLOA 2023 tornaram mais evidente uma relação até então nebulosa entre a Reserva de Contingência e as emendas de relator (RP 9), ao criarem uma reserva específica para atender a tais emendas autorizativas, mas não impositivas, como as emendas individual e de bancada”, frisa o documento do Instituto.

Se até o ano passado, era difícil separar o uso dos recursos para o orçamento secreto, neste Projeto de Lei Orçamentária de 2023, o governo federal foi obrigado a realizar o detalhamento de cada reserva específica para atender às emendas individuais, às emendas de bancada de execução obrigatória e às emendas de relator (RP9) – o que foi feito por meio dos códigos e títulos: 0Z04, 0Z05, 0Z06, 0Z07, 0Z08. Emendas de relator ganharam o apelido de “Orçamento Secreto”, pelo fato de o autor do texto não precisar se identificar quando autoriza a destinação de um recurso público.

Desta maneira, foi possível identificar, por exemplo, que, além de concentrarem quase a totalidade dos recursos da seguridade social (R$ 21,4 bilhões), as emendas para 2023 também vão se apropriar de recursos de fontes diversas, mas com uma forte concentração, inclusive, de recursos da Educação Básica (no valor de R$ 884 milhões).

No PLOA 2023, a Reserva específica para todas as emendas parlamentares se apropria de nada menos do que 98% de todo o recurso capturado da Seguridade Social pela Reserva de Contingência. Na prática isto significa tirar da Seguridade Social R$ 21,45 bilhões e colocá-lo a serviço das emendas parlamentares e de relator, seguindo escolhas políticas e prioridades que não dialogam e não respeitam a estrutura de financiamento e execução da política de seguridade social. E, no caso das emendas de relator, já é sabido que estes recursos serão aplicados sem respeitar a Constituição, com evidentes problemas de corrupção e com fortes interesses eleitoreiros.

“É fundamental acompanhar a tramitação do PLOA 2023, dado que a proposta enviada pelo governo ao Congresso Nacional retira expressivos recursos de políticas públicas e contribui para fragilizar fundos setoriais estratégicos, que vêm tendo, por sucessivos anos, quase todos os seus recursos capturados pela Reserva de Contingência”, finaliza a assessora.


Tabelas

Tabela 1 – Para onde vão os recursos da Reserva de Contingência (específicas para emendas) no PLOA 2023
Órgão orçamentário
Unidades orçamentárias
Reservas específicas para emendas
PLOA 2023
22000 – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
22101 – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Administração Direta
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
66.061.631
22201 – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
15.752.737
22211 – Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
126.688
22906 – Fundo de Defesa da Economia Cafeeira
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
1.416.596
26000 – Ministério da Educação
26101 – Ministério da Educação – Administração Direta
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
96.918.866
26290 – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
24.759.424
26291 – Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
82.175.000
26298 – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
884.269.869
36000 – Ministério da Saúde
36201 – Fundação Oswaldo Cruz
0Z08 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, necessárias ao atendimento de despesas previstas no Art. 3º da Lei Complementar nº 141 de 2012
911.788.017
36211 – Fundação Nacional de Saúde
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
176.830.039
36211 – Fundação Nacional de Saúde
0Z08 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, necessárias ao atendimento de despesas previstas no Art. 3º da Lei Complementar nº 141 de 2012
318.424.529
36901 – Fundo Nacional de Saúde
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
326.028.373
36901 – Fundo Nacional de Saúde
0Z08 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, necessárias ao atendimento de despesas previstas no Art. 3º da Lei Complementar nº 141 de 2012
18.385.637.558
39000 – Ministério da Infraestrutura
39207 – VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
26.376.010
39252 – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
454.398.742
39902 – Fundo Nacional de Aviação Civil – FNAC
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
41.887.720
39905 – Fundo Nacional de Segurança e Educação do Trânsito – FUNSET
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
1.900.000
41000 – Ministério das Comunicações
41101 – Ministério das Comunicações – Administração Direta
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
200.000.000
53000 – Ministério do Desenvolvimento Regional
53101 – Ministério do Desenvolvimento Regional – Administração Direta
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
1.419.793.513
53201 – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
57.329.940
53204 – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
5.700.000
53207 – Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste – SUDECO
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
20.013
53906 – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
17.156.535
54000 – Ministério do Turismo
54101 – Ministério do Turismo – Administração Direta
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
72.857.492
54101 – Ministério do Turismo – Administração Direta
0Z06 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, indicadas ao atendimento da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021
300.000.000
54203 – Fundação Biblioteca Nacional – BN
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
3.499.731
54205 – Fundação Nacional de Artes
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
6.300.000
54208 – Instituto Brasileiro de Museus
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
17.342.777
54902 – Fundo Nacional de Cultura
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
190.000
55000 – Ministério da Cidadania
55101 – Ministério da Cidadania – Administração Direta
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
413.557.277
55901 – Fundo Nacional de Assistência Social
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
966.426.471
71000 – Encargos Financeiros da União
71101 – Recursos sob supervisão do Ministério da Economia
0Z04 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, indicadas ao atendimento do Art. 169, § 1º, inciso II, da Constituição Federal e outras despesas de pessoal e encargos
3.500.000.000
73000 – Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios
73117 – Recursos sob supervisão do Ministério do Turismo
0Z07 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023, indicadas ao atendimento da Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022
300.000.000
90000 – Reserva de Contingência
90000 – Reserva de Contingência
0Z05 – Reservas Específicas para cumprimento do § 5º do Art. 13 da LDO 2023
9.698.308.516
Total de reservas para emendas
38.793.234.064
Fonte: SIOP, Planejamento (elaboração própria)
Tabela 2 – De onde vem o dinheiro da Reserva de Contingência (específica para as emendas)
Ação
Fonte
PLOA 2023
0Z04
1000 – Recursos Livres da União
3.500.000.000
0Z05
1000 – Recursos Livres da União
12.153.083.125
1001 – Recursos Livres da Seguridade Social
502.858.412
1002 – Atividades-Fim da Seguridade Social
1.329.272.874
1020 – Sinalização, Engenharia de Tráfego e de Campo, Policiamento, Fiscalização e Educação de Trânsito
1.900.000
1026 – Desenvolvimento Rural no Campo do Cooperativismo e do Associativismo, Eletrificação Rural, Extensão Rural e Fiscalização das Sociedades Cooperativas
27.618.096
1029 – Fundo Setorial do Audiovisual – FSA, para o Desenvolvimento de Atividades Audiovisuais
190.000
1034 – Desporto, com Recursos de Superávit Financeiro Vinculados à Amortização e ao Pagamento do Serviço da Dívida Pública Federal
50.710.874
1050 – Recursos Próprios Livres da UO
50.746.156
1052 – Recursos Livres da UO
23.702.475
1059 – Recursos Próprios Destinados aos Serviços de Proteção de Cultivares
556.756
1075 – CCCCN – Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional
207.712
1116 – Recursos Próprios Destinados ao Sistema Nacional de Sementes e Mudas – SNSM
932.274
1120 – Recursos do FISTEL de Livre Aplicação na ANATEL e no Tesouro Nacional
50.575.337
1133 – Educação Básica, Vedado o Pagamento de Despesas com Pessoal
884.269.869
1448 – Objeto Contratual da Operação de Crédito Externa em Moeda
760.000
0Z06
1000 – Recursos Livres da União
300.000.000
0Z07
1000 – Recursos Livres da União
300.000.000
0Z08
1001 – Recursos Livres da Seguridade Social
12.260.196.397
1002 – Atividades-Fim da Seguridade Social
7.339.041.028
1049 – Recursos Próprios da UO para Aplicação em Seguridade Social
15.983.279
1081 – Convênios
603.064
1122 – Recursos da UO para Aplicação na Seguridade Social, com Recursos de Superávit Financeiro Vinculados à Amortização e ao Pagamento do Serviço da Dívida Pública Federal
26.336
Total da RES específica para emendas
38.793.234.064
Fonte: SIOP, Planejamento (elaboração própria).


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