22 Outubro 2024
"Sistema monetário comandado pelos EUA tornou-se obsoleto e disfuncional; além de injusto, é claro. Mas substituí-lo exige determinação e criatividade políticas. Quais os obstáculos. Como superá-los. Por que a transição é imprescindível", escreve Paulo Nogueira Batista Jr., economista, foi vice-presidente do Novo Banco de Desenvolvimento, estabelecido pelos BRICS em Xangai, de 2015 a 2017, e diretor executivo no FMI pelo Brasil e mais dez países em Washington, em artigo publicado por Outras Palavras, 18-10-2024.
Os BRICS vêm discutindo há algum tempo a possibilidade de construir arranjos alternativos ao dólar norte-americano e ao sistema de pagamentos ocidentais. A atual ordem – mais correto seria dizer desordem – monetária e financeira internacional, dominada pelos Estados Unidos e seus aliados, se mostra crescentemente disfuncional e insegura. O sistema foi transformado em arma geopolítica para aplicação de sanções, punições e confiscos.
Nas últimas semanas, estive em Moscou e participei de três debates sobre essa temática, em eventos precursores da cúpula dos líderes dos BRICS, que ocorrerá em Kazan, na Rússia, de 22 a 24 de outubro. Tento fazer aqui um resumo das conclusões a que cheguei.
O desafio para os BRICS é, antes de tudo, político. Os americanos sempre foram apegados ao que De Gaulle, nos anos 1960, chamava de “privilégio exorbitante” dos Estados Unidos – entendido, em resumo, como a capacidade de pagar suas contas e dívidas simplesmente emitindo moeda. Os EUA não hesitam em acionar os aliados e clientes que possuem em outros países para minar iniciativas desse tipo.
China, Rússia e Irã não são provavelmente muito vulneráveis a esse tipo de pressão. Mas o mesmo não pode ser dito de outros países dos BRICS. Até Beijing pode hesitar em comprar essa briga com Washington.
O desafio também é técnico. Construir um sistema monetário e financeiro alternativo requer trabalho árduo e especializado, bem como negociações prolongadas e difíceis. Somos capazes de realizar isso? Acredito que sim. Mas será que fizemos progresso desde que o assunto ganhou as manchetes? Algum progresso foi feito, mas menos do que se poderia esperar.
Sob a presidência russa dos BRICS, em 2024, houve tentativas parcialmente bem-sucedidas de avançar. Por exemplo, foi criado um grupo de especialistas independentes, do qual faço parte, que discutiu a reforma do sistema monetário internacional e a possibilidade de uma moeda dos BRICS. O conhecido economista americano Jeffrey Sachs é parte desse grupo. Mais importante do que isso: a Rússia preparou uma proposta detalhada para um sistema alternativo de pagamentos transfronteiriços baseado em moedas nacionais – um passo importante na direção de um novo arranjo monetário e financeiro internacional.
Até agora, no entanto, poucos avanços foram feitos no que diz respeito à questão mais fundamental, que seria criação de uma nova moeda como alternativa ao dólar. E mesmo a discussão da proposta russa de um novo sistema de pagamentos ainda é incipiente. O Brasil exercerá a próxima presidência dos BRICS em 2025 e terá a oportunidade de coordenar a discussão, aprofundar a proposta da Rússia e preparar novos passos.
O sistema de pagamentos SWIFT, controlado pelos EUA e aliados, é usado sistematicamente como instrumento para punir e ameaçar países e entidades vistas como hostis ou pouco amigáveis. Bancos desses países são sumariamente excluídos do sistema, como aconteceu com a Rússia. Mesmo outros países podem sofrer sanções secundárias, quando procuram transacionar com países ou entidades sancionadas. Por isso, o progresso feito durante a presidência russa na elaboração de alternativas ao SWIFT é, sem dúvida, uma iniciativa muito bem-vinda, que avança na direção de nos livrar da dependência excessiva das moedas e dos sistemas de pagamento ocidentais. Também vêm avançando as transações bilaterais em moedas nacionais entre os BRICS e entre os BRICS e outros países. Crescem, além disso, os swaps bilaterais em moedas nacionais entre bancos centrais, primordialmente com o banco central da China.
Contudo, deve-se reconhecer que transações em moedas nacionais e as alternativas ao SWIFT têm suas limitações. A questão essencial, nem sempre bem compreendida, é que a existência de uma moeda de reserva alternativa constitui, em última análise, uma pré-condição para que a desdolarização funcione plenamente. A razão reside no fato de que apenas acidentalmente haverá um equilíbrio nas transações bilaterais em moedas nacionais. Uma moeda de reserva internacional alternativa é necessária para permitir que os países registrem superávits e déficits ao longo do tempo. Na ausência disso, os países têm que recorrer a esquemas custosos equivalentes a escambo – ou então voltar ao dólar americano e outras moedas tradicionais, o que derrotaria todo o propósito do exercício.
Um exemplo. A Rússia tem um superávit substancial com a Índia. O comércio e outras transações são realizados principalmente em moeda nacional. Portanto, a Rússia vem acumulando grandes estoques de rúpias. O banco central russo pode não querer manter essa moeda permanentemente em suas reservas, talvez porque a rúpia não seja totalmente conversível e haja dúvidas sobre sua estabilidade. Quais são as suas opções? A Rússia pode tentar dispor desses excedentes em rúpias buscando oportunidades de investimento na Índia ou fazendo um esforço adicional para comprar bens e serviços indianos. Mas isso pode ser difícil e demorado. Ela também pode usar essas rúpias em terceiros países que tenham interesse em obter moeda indiana devido a proximidade econômica com a Índia. Mas isso também pode ser difícil, levando a vendas de rúpias com desconto. Essas alternativas são claramente second-best ou third-best e remetem ao sistema antiquado de escambo, no qual os agentes econômicos trocavam bens e serviços bilateralmente e saíam à cata de terceiros para se desfazer de mercadorias indesejadas e obter em troca mercadorias desejadas. Foi precisamente para evitar esse sistema ineficiente que o dinheiro foi criado para servir como meio de pagamento, padrão comum de valor e instrumento para manutenção de reservas. Pelas mesmas razões, os BRICS precisam de uma nova moeda de reserva como alternativa ao dólar dos EUA e outras moedas tradicionais de reserva.
Como poderia ser essa nova moeda? Existem várias possibilidades. Vou tentar apresentar, de maneira sintética, um caminho que me parece promissor. Para uma explicação um pouco mais completa, remeto ao trabalho que preparei para um dos eventos em Moscou (“BRICS: Geopolitics and monetary initiatives in a multipolar world – how could a new international reserve currency look like?”, 23 de setembro de 2024.)
Vamos chamar essa nova moeda de NMR, sigla para “nova moeda de reserva”. Um nome anterior interessante era R5, proposto por economistas russos quando eram cinco os países membros dos BRICS e todas as suas moedas começavam com a letra R. No entanto, esse nome ficou prejudicado, pois alguns dos quatro novos membros possuem moedas cujos nomes não começam com a letra R. Não é algo tão importante, claro. Poderíamos chamá-la então de moeda BRICS ou BRICS+? Infelizmente, não. E esse ponto é importante: alguns dos países dos BRICS parecem se opor à ideia, sendo a Índia um exemplo notável. Isso representa uma grande barreira, mas pode ser contornada, como veremos mais adiante.
A NMR poderia ter as seguintes características. Não seria uma moeda única, que substituiria as moedas nacionais dos países participantes. Não seria, portanto, uma moeda semelhante ao euro, emitida por um banco central comum. Seria uma moeda paralela, projetada para transações internacionais. As moedas nacionais e os bancos centrais continuariam a existir em seus formatos atuais. Não haveria perda de soberania e nem mesmo necessidade de coordenar as políticas monetárias.
A NMR não teria existência física na forma de papel-moeda ou moeda metálica. Seria uma moeda digital, análoga às MDBCs (moedas digitais de bancos centrais – CDBCs em inglês) que estão sendo criadas em vários países.
Vale notar, de passagem, que o formato digital substitui em grande parte o papel tradicional dos bancos como intermediários e criadores de meios de pagamento. As MDBCs e a NMR reduziriam o papel dos bancos, desde que não se estabeleça que seu uso ficaria vinculado à posse de uma conta bancária.
Os países participantes poderiam constituir um banco emissor – vamos chamá-lo de NAMR, a Nova Autoridade Monetária de Reserva – que seria responsável por criar NMRs e também por emitir títulos – podemos chamá-los de NTRs, novos títulos de reserva – nos quais a nova moeda seria livremente conversível. Os NTRs seriam por sua vez integralmente garantidos pelos Tesouros nacionais dos participantes.
Um primeiro passo na direção da NMR poderia ser a criação de uma unidade de conta na forma de uma cesta de moedas em que o peso das moedas dos países participantes corresponderia à sua participação no PIB do grupo. O renminbi da China teria o maior peso na cesta, digamos 40%; Brasil, Rússia e Índia, 10% cada; e os 30% restantes poderiam ser divididos entre a África do Sul, Egito, Etiópia, Irã e Emirados Árabes Unidos – admitindo-se que todos os BRICS venham a participar. Essa nova unidade de conta seria uma ponte para a nova moeda.
Bem, esse passo relativamente simples, aventado há muitos anos por economistas russos, já poderia ter sido dado. A razão para o lento progresso parece ser a falta de consenso. Há relatos de que a Índia e a África do Sul, presumivelmente por razões políticas, são contra a ideia. A Índia – e isso é apenas uma conjectura – pode não querer desagradar aos EUA em uma questão tão crucial. Talvez porque sinta que pode precisar do apoio americano caso haja uma deterioração nas já tensas relações com a China. O Brasil, ressalto de passagem, também não é invulnerável a dificuldades análogas. Na sociedade brasileira, inclusive dentro do governo Lula, há muitos que se identificam com os EUA e têm laços com círculos empresariais e governamentais americanos.
Espero que essas vulnerabilidades e as tensões entre China e Índia sejam superadas. Enquanto isso, cabe perguntar se não poderíamos avançar com base em uma coalizão de países aptos e dispostos. A NMR poderia perfeitamente ser criada por um subconjunto dos BRICS. Os outros se juntariam mais tarde. Isso é recomendável, na minha opinião, mas esbarra na arraigada tradição de consenso dos BRICS, que marca a atuação do grupo desde o seu início em 2008. No entanto, se nos apegarmos a essa tradição, o meu receio é que não se chegue a lugar algum.
A alternativa a algo como a NMR seria a substituição gradual do dólar americano pelo renminbi chinês, a moeda da potência emergente. Isso já está acontecendo, em certa medida. Mas parece duvidoso que se possa avançar muito por essa via. Não se deve perder de vista que a potência emergente é um país de renda média. Tem vulnerabilidades e preocupações não necessariamente presentes nos EUA e em outras nações de alta renda.
O que quero dizer é que, no caso da China, o “privilégio exorbitante” poderia se tornar um “fardo exorbitante”. Em outras palavras, ela teria provavelmente dificuldade de atender certos pré-requisitos para que o renminbi possa se estabelecer como moeda internacional em grande escala. A China estaria disposta, por exemplo, a tornar o renminbi plenamente conversível? Consideraria abandonar as restrições à conta de capital e os controles cambiais que protegem a economia chinesa da instabilidade das finanças internacionais? Aceitaria a apreciação cambial decorrente do aumento da demanda por renminbi como ativo internacional? Essa apreciação não prejudicaria a competitividade internacional e o dinamismo da economia chinesa? É claro que a tendência à apreciação poderia ser contida pela venda de renminbi e acumulação de reservas internacionais adicionais. Mas onde a China aplicaria essas reservas adicionais? Em ativos denominados em dólar, euro ou iene? De volta à estaca zero.
Portanto, os BRICS. ou um subconjunto de países dos BRICS, devem se preparar para criar uma nova moeda de reserva, que poderia ser um divisor de águas nos assuntos monetários e financeiros globais. Paralelamente, deveriam continuar com a expansão das transações internacionais em moedas nacionais e iniciar a construção de um sistema de pagamento alternativo ao SWIFT.
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