“Quando falamos de uma política de adaptação, estamos dizendo que precisamos adaptar o nosso país a este contexto e precisamos adaptá-lo em todas as áreas da sociedade e do governo”, afirma o especialista em políticas públicas
À luz dos diversos abrigos instalados no Rio Grande do Sul para acolher as pessoas atingidas pelas enchentes e da solidariedade manifesta em todo o país para mitigar os impactos nos municípios gaúchos, Leonardo Rossatto propõe uma reflexão sobre justiça climática na entrevista a seguir concedida por WhatsApp ao Instituto Humanitas Unisinos – IHU.
“Esta diversidade [nos abrigos], por mais que pareça positiva – e tem um componente positivo porque a solidariedade dos cidadãos é sempre muito impressionante no caso brasileiro –, antes de tudo revela a necessidade de fazer uma discussão séria sobre justiça climática. As mudanças climáticas atingem de forma desigual as pessoas. Grupos que estão morando em moradias subnormais, por exemplo, acabam sendo mais vulneráveis a grandes eventos, como foi o desastre que ainda está acontecendo no RS. Grupos que sofrem muito estão extremamente vulneráveis. A diversidade dos abrigos mostra que são justamente os grupos mais vulneráveis que perderam suas casas”, pontua. Segundo ele, o perfil dos desabrigados “coincide muito com as diversas vulnerabilidades que percebemos no país: vulnerabilidade social, de raça, de gênero etc.”
A reconstrução das áreas afetadas, incluindo a elaboração de políticas públicas para mitigação, precisa levar essa realidade em consideração. “Se não fizerem uma política adequada de recuperação, no próximo desastre essas mesmas pessoas estarão em abrigos, com novas vulnerabilidades”, sublinha.
Para que haja uma mudança efetiva na formulação das políticas públicas, insiste, “o tema das mudanças climáticas não pode mais ser encarado como um departamento da política ambiental, não pode mais ser encarado nem mesmo como um departamento da política de gestão de riscos. Ele tem que ser encarado como uma premissa de todas as políticas que serão desenvolvidas no país daqui para frente porque o contexto de mudanças climáticas é inescapável”. E reitera: “É essencial discutir essa questão neste contexto de justiça climática porque novamente temos que partir para uma solução institucional para que os vulneráveis se tornem menos vulneráveis, para que um desastre futuro seja menos sufocante que um desastre anterior”.
Na semana passada, Rossatto defendeu a tese doutoral no Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), intitulada Evolução da capacidade institucional de enfrentamento às mudanças climáticas na região metropolitana de São Paulo entre 2013 e 2020. Na pesquisa, ele desenvolve uma metodologia para calcular a capacidade institucional dos municípios para criar políticas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, usando como exemplo os municípios da Região Metropolitana de São Paulo.
Leonardo Rossatto (Foto: Arquivo Pessoal)
Leonardo Rossatto é bacharel em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), mestre em Planejamento e Gestão do Território pela Universidade Federal do ABC (UFABC) e doutor em Ciências do Sistema Terrestre pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). Desde 2010 atua como Especialista em Políticas Públicas no governo do estado de São Paulo.
IHU – Como tem ocorrido a evolução das capacidades institucionais de enfrentamento às mudanças climáticas na Região Metropolitana de São Paulo entre 2013 e 2020? O que evidenciou a partir da sua pesquisa doutoral sobre o tema?
Leonardo Rossatto – Em meu estudo, criei uma ferramenta de mensuração das capacidades institucionais baseada em uma pesquisa de informações municipais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e, dentro disso, analisei a evolução dos dados sobre a questão das mudanças climáticas entre 2013 e 2020, usando como estrutura de caso tanto a Região Metropolitana de São Paulo como um todo quanto os municípios individualmente. Os resultados pioraram entre 2013 e 2020, em geral, tanto no agregado quanto nos municípios, mas não pioraram de maneira uniforme. Na gestão de risco, por exemplo, houve uma piora discreta entre 2013 e 2017, a qual continuou mais ou menos no mesmo ritmo até 2020. No caso de meio ambiente e políticas de gestão ambiental, houve uma piora muito abrupta entre 2013 e 2017 e uma melhoria discreta em 2020.
Quando se analisam os municípios individualmente, percebe-se que os de maior porte têm uma capacidade de recuperação muito melhor do que os de menor porte. Isso é algo preocupante porque os municípios de menor porte são mais dependentes de ajuda externa, seja estadual, seja federal, para recuperarem suas capacidades institucionais tanto em questão de gestão de risco quanto em termos de gestão ambiental. Os municípios menores são mais frágeis, perdem suas capacidades institucionais e não são capazes de recuperá-las enquanto os municípios maiores conseguem não só se manterem melhor como se recuperarem depois de um movimento de perda.
IHU – Alguma experiência de política pública de enfrentamento às mudanças climáticas adotada na região metropolitana de SP poderia servir de exemplo para o RS ou para a Região Metropolitana de Porto Alegre?
Leonardo Rossatto – Sobre experiências específicas da Região Metropolitana de São Paulo, outra constatação da tese é uma desagregação relativamente grande das políticas relativas às mudanças climáticas. Os municípios, com raras exceções, não se conversam e, em decorrência disso, percebemos uma baixa autocorrelação entre as capacidades institucionais deles. Ou seja, o município que faz uma boa política não é capaz de influenciar os municípios contíguos a fazerem políticas semelhantes.
Uma solução para isso, que tem atuação bastante discreta, mas percebemos algum efeito quando realizamos a pesquisa de autocorrelação espacial – que é esta pesquisa que analisa a contiguidade das políticas entre municípios vizinhos –, é fazer políticas relativas à gestão de risco, à questão ambiental e às mudanças climáticas como um todo de maneira consorciada, com consórcios municipais e intermunicipais de áreas contíguas. Isso permite elaborar coletivamente políticas que muitas vezes os municípios sozinhos não conseguiriam fazer. As poucas iniciativas positivas têm a ver com essa questão das políticas consorciadas.
Até 2013, o próprio Estado de São Paulo tinha uma estrutura de suporte aos municípios, que foi desmantelada entre 2015 e 2020. Existiam ao menos três instituições de suporte: às administrações municipais, à governança e ao planejamento metropolitano, que foram desmanteladas pelo governo estadual, e duas instituições de enfrentamento às mudanças climáticas, os institutos florestal e geológico, que foram desmanteladas pelo governo estadual. Isso impactou muito na assistência estadual aos municípios. A ação consorciada entre municípios que não conseguem tocar sozinhos suas políticas públicas e a assistência do Estado como suporte técnico, como estruturador de políticas, são importantes para que esse cenário de degradação institucional se reverta.
IHU – Como avalia a atuação institucional no enfrentamento à tragédia do RS? Quais são as soluções institucionais acertadas neste caso e quais precisariam ser revistas e adaptadas para melhor resolver os problemas locais?
Leonardo Rossatto – As soluções institucionais no caso do Rio Grande do Sul são essenciais porque um desastre deste tipo significa uma perda abrupta de capacidade institucional. Ou seja, a capacidade de resposta e recuperação dos municípios foi afetada no desastre. A própria estrutura da Defesa Civil e a estrutura física das prefeituras e dos órgãos municipais foram atingidas. Tudo isso afeta tanto na resposta imediata quanto na recuperação posterior. Por causa dessa destruição e perda abrupta de capacidade institucional, defendo justamente uma solução institucional, ou seja, uma gestão sistêmica da crise.
Quando um ente da federação perde sua capacidade de resiliência, ele precisa de ajuda institucional, seja de quem está do lado, isto é, outros municípios (o que não vai acontecer no caso do RS porque praticamente todos os municípios foram afetados de alguma maneira), seja do Estado (que está sobrecarregado e tem que ajudar todos os municípios ao mesmo tempo e não consegue fazer isso), seja ainda da União. É necessário – e tenho defendido isso há alguns dias – que a União desempenhe o papel de centralizador das ações porque não teve um nível de comprometimento como o do governo estadual e dos governos municipais. Ela pode oferecer ajuda e tem que fornecê-la com maestria, continuamente, e não como se tratasse de uma catástrofe normal.
Esta não é uma catástrofe como a de São Sebastião, onde ocorreram vários deslizamentos de terra, mais de 60 pessoas morrem, mas a estrutura de suporte para a recuperação do município continuou de pé e trabalhando para que as áreas fossem recuperadas. Nem mesmo é uma catástrofe como a de Petrópolis, que matou mais de 900 pessoas em 2011 e se repetiu com uma intensidade um pouco menor em 2021. No RS, vemos uma crise sistêmica, uma crise do próprio sistema de capacidades institucionais, com os municípios perdendo as suas capacidades. É por isso que a ajuda da União é tão necessária.
Nos últimos dias, a União tem tomado medidas nesse sentido. Trazer uma Secretaria Especial para o RS é muito importante. Também foi importante fazer com que essa secretaria receba recursos diretamente e possa ajudar os municípios com auxílio do governo estadual, mas com a prerrogativa importante, neste momento, de catástrofe. A resposta do governo federal tem se tornado mais apropriada com o passar dos dias. No começo, todo mundo estava batendo cabeça; essa é que é a verdade. Por alguns dias, houve a percepção de que esta era mais uma catástrofe normal, mas estamos falando de uma catástrofe em que as próprias institucionalidades perderam as suas capacidades de se recuperarem. É preciso uma solução institucional de nível mais alto para que os municípios possam se recuperar. Parece que depois de duas semanas batendo cabeça, isso está começando a acontecer.
IHU – Em sua avaliação, por que o PL 4.129, aprovado pelo Senado, significa um “avanço absurdo para as políticas de adaptação”? Que tipo de política de adaptação é necessária tendo em vista as mudanças climáticas?
Leonardo Rossatto – O PL 4.129 realmente é um avanço importante. O texto tem instrumentos que evocam, inclusive, uma das soluções que propus na tese: trabalha a ideia sistêmica de integrar os sistemas existentes, como o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sinpdec) e o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), integrando essas políticas em uma política de adaptação às mudanças climáticas. É superimportante no sentido de que a União emana essas diretrizes, e essa política é aprovada nas casas legislativas. Trata-se de uma política que pressupõe integração, uma política transversal, com participação popular. Óbvio, podemos questionar se tudo isso, na hora da confecção dos planos, vai realmente acontecer, mas esta proposta é prevista no projeto de lei.
Os pressupostos dessa política fazem com que realmente tenhamos um avanço muito grande em relação à discussão institucional do tema porque, quando trabalhamos uma política de adaptação às mudanças climáticas, trabalhamos um sistema de políticas de adaptação às mudanças climáticas. Ou seja, vai existir uma política nacional de adaptação, políticas estaduais e municipais. Essas políticas passam a emanar diretrizes uma para a outra e a conversarem entre si. Com isso, podem ir se criando outras coisas, como mecanismos de participação popular e mecanismos de adesão às políticas. Quer dizer, tudo isso constitui um sistema para políticas de adaptação às mudanças climáticas, um sistema nacional de adaptação às mudanças climáticas que, de fato, seja de adaptação e até mesmo de enfrentamento às mudanças climáticas. Espero que voltando à Câmara o projeto seja pautado rapidamente e entre em vigor assim que possível.
IHU – Que modelos de planos nacionais, estaduais e municipais de adaptação às mudanças climáticas precisam ser elaborados? Em que aspectos eles precisam ser comuns e diferentes?
Leonardo Rossatto – Quando falamos de planos nacionais, estaduais e municipais de adaptação às mudanças climáticas, estamos falando da natureza transversal desses planos. Ou seja, o tema das mudanças climáticas não pode mais ser encarado como um departamento da política ambiental, não pode mais ser encarado nem mesmo como um departamento da política de gestão de riscos. Ele tem que ser encarado como uma premissa de todas as políticas que serão desenvolvidas no país daqui para frente porque o contexto de mudanças climáticas é inescapável.
Quando falamos de uma política de adaptação, estamos dizendo que precisamos adaptar o nosso país a este contexto e precisamos adaptá-lo em todas as áreas da sociedade e em todas as áreas do governo. Nesse sentido, uma política de adaptação às mudanças climáticas vai ter discussão sobre temas como saúde, educação, desenvolvimento econômico, política industrial e até sobre segurança pública e habitação. Vários temas vão entrar na discussão sobre mudança climática. Essa política vai emanar diretrizes que vão influenciar todos os temas das políticas públicas. O caráter transversal é fundamental na hora da construção do texto.
Podem perguntar como será construído o texto. Podemos trabalhar pedindo opinião de conselhos, audiências públicas, tendo conferências sobre o tema ou usando material de diversas conferências com participação popular, como a própria conferência das cidades. É essencial que esse tema tenha uma abordagem transversal e seja entendido como uma premissa para todas as políticas de todas as áreas. Por exemplo, a política agrícola tem que passar sobre a premissa de adaptação às mudanças climáticas, a política de energia tem que considerar a adaptação às mudanças climáticas como premissa, e assim todas as políticas do governo, por mais que pareçam distantes do tema ou diferentes entre si.
IHU – Desde as inundações causadas pelas enchentes no Rio Grande do Sul, diversos abrigos foram organizados, por diferentes instituições da sociedade civil, para acolher as pessoas atingidas. Alguns pesquisadores chamam a atenção para a diversidade desses ambientes. O que eles revelam sobre a organização da sociedade e as desigualdades sociais?
Leonardo Rossatto – Esta diversidade, por mais que pareça positiva – e tem um componente positivo porque a solidariedade dos cidadãos é sempre muito impressionante no caso brasileiro –, antes de tudo revela a necessidade de fazer uma discussão séria sobre justiça climática. As mudanças climáticas atingem de forma desigual as pessoas. Grupos que estão morando em moradias subnormais, por exemplo, acabam sendo mais vulneráveis a grandes eventos, como foi o desastre que ainda está acontecendo no RS. Grupos que sofrem muito estão extremamente vulneráveis. A diversidade dos abrigos mostra que são justamente os grupos mais vulneráveis que perderam suas casas.
Na hora de reconstruir, de fazer a política de recuperação das áreas, isso precisa ser levado em consideração porque, se não fizerem uma política adequada de recuperação, no próximo desastre essas mesmas pessoas estarão em abrigos, com novas vulnerabilidades. O perfil social dos abrigos coincide muito com as diversas vulnerabilidades que percebemos no país: vulnerabilidade social, de raça, de gênero etc. É essencial discutir essa questão neste contexto de justiça climática porque novamente temos que partir para uma solução institucional para que os vulneráveis se tornem menos vulneráveis, para que um desastre futuro seja menos sufocante que um desastre anterior.
Estamos numa situação de mudança climática, de mudança do padrão do clima, não importa o que fizermos agora, vamos passar por alguns desastres ainda, por mais que possamos agir rapidamente. Quando esses desastres ocorrerem, eles não podem continuar atingindo sempre as mesmas pessoas – na verdade, eles não poderiam atingir ninguém e as cidades deveriam estar preparadas para esses eventos. Temos que ter uma visão da justiça climática, com as instituições olhando e priorizando aqueles que estão mais vulnerabilizados, aqueles que estão nos abrigos, em áreas de risco. O movimento de reconstrução das cidades afetadas tem que levar isso em conta.
IHU – Pode nos explicar a sua declaração: “O Brasil, hoje, em sua esfera pública, se encontra em uma situação de tragédia dos comuns”?
Leonardo Rossatto – Quando falo de tragédia dos comuns, não falo como alguém que é fatalista, mas sobre a discussão dos recursos. Na década de 1970 houve uma discussão sobre a questão dos recursos – falo de uma lógica malthusiana que Garrett Hardin defendeu em seu ensaio Tragedy of the Commons, usando mecanismos da teoria dos jogos para falar da limitação dos recursos. Entretanto, de outro lado, existem soluções institucionais para isso, como as evocadas pela economista Elinor Ostrom, por exemplo, que trazem soluções.
Se impedirmos as pessoas de olharem somente para si mesmas, como instituições que funcionam e servem a todos e que têm mecanismos para não serem cooptadas, conseguiremos mitigar a tragédia dos comuns. Mas a questão hoje é que, no Brasil, percebemos cada vez mais que instituições como o Congresso Nacional, e outras, estão bastante cooptadas por interesses individuais. Diversos grupos de interesse buscam seu protagonismo, mesmo que para isso todo o restante da população seja prejudicado. Um caso clássico é o que está acontecendo com as mudanças climáticas: existe um cenário de destruição de grande parte do cerrado, do pantanal, o avanço do agro e das plantações de soja e das pastagens produtivas sobre a floresta amazônica. Esse é um movimento de três, quatro décadas, que se intensificou nos últimos anos, para que poucos empresários e latifundiários tenham terras e latifúndios cada vez maiores de monocultura e se beneficiem com isso.
A população sofre cada vez mais porque esse processo todo muda o clima. As ondas de calor são cada vez maiores. Historicamente, o estado mais quente do Brasil sempre foi o Piauí, mas agora está passando a ser o Mato Grosso por causa da mudança de dinâmica causada pelo desmatamento. Isso gera e influencia eventos extremos, como o que aconteceu no RS, que tem várias causas meteorológicas complexas de explicar. Uma delas é o bloqueio de calor em pleno outono, como estamos vendo no Centro-Oeste e Sudeste, que faz com que toda a umidade da Amazônia vá parar no Sul.
A situação de tragédia dos comuns é isto: quando os interesses coletivos são cooptados pelos interesses individuais e toda a coletividade é prejudicada. É exatamente o que está acontecendo na esfera pública brasileira, com o desmantelamento de políticas. Talvez a grande e boa exceção seja o PL 4.129. O desmantelamento de políticas faz com que a sociedade sofra cada vez mais os efeitos das mudanças climáticas.
IHU – Quais são as causas da desestruturação das políticas públicas no país?
Leonardo Rossatto – Não existe uma resposta única para esta questão nem mesmo uma resposta que eu possa dar e contemple todas as possíveis respostas, mas isso passa pelo descrédito da política, pela ascensão da extrema-direita, pelos interesses individuais prevalecerem em detrimento dos coletivos. Tudo isso acaba virando um compêndio de políticas ou de finalização de políticas que muitas vezes deram certo. Especialmente na área ambiental, isso tem sido muito forte e há um movimento que não vem só da extrema-direita.
Temos sofrido, pelo menos há doze anos – desde a aprovação do Código Florestal –, com uma série de desregulamentações de políticas ambientais que estão influenciando, hoje, a nossa qualidade de vida porque a desregulamentação de políticas ambientais fez com que o desmatamento voltasse a crescer depois do piso histórico de 2012. Junto com isso vieram políticas negacionistas muito ligadas ao agro, mas também ligadas ao desenvolvimentismo, que, em alguns momentos, é compartilhado pela própria esquerda e pelos militares. Para eles, para se desenvolver, o Brasil precisa avançar na floresta. Não devemos associar a destruição de políticas e o negacionismo, que é outro grande problema, apenas com a extrema-direita. Alguns grupos da esquerda também contemplam esse tipo de coisa.