A ordem social será uma tábula rasa. PEC 241 inverte o princípio da justiça distributiva. Entrevista especial com Guilherme Delgado

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Por: Patricia Fachin | 17 Outubro 2016

“A primeira questão a constatar é que existe, sim, um problema fiscal financeiro; nós não podemos iludir e omitir a existência desse problema”, pontua o economista Guilherme Delgado à IHU On-Line, na entrevista a seguir, concedida por telefone. Apesar disso, adverte, “para enfrentar esse problema das chamadas contas públicas, não deveríamos seguir o caminho adotado pelo governo, porque esse caminho, além de não resolver o problema, o agrava”.

Crítico à Proposta de Emenda Constitucional - PEC 241, que sugere a instituição de um novo regime fiscal para as próximas duas décadas, Delgado explica que essa proposta é “bastante danosa, porque não é uma política fiscal de curto prazo”, ao contrário, “é uma política estrutural que muda a Constituição na sua substância”. Essa alteração na Constituição, afirma, mudará “o artigo 5º, que trata dos direitos individuais e coletivos” e alterará “o artigo 6º, que declara os direitos sociais”.

Na avaliação do economista, existem alternativas à PEC 241. Entre elas, menciona a “limitação do gasto financeiro”, uma reforma tributária que taxe os rentistas e a taxação das commodities, como faz a Argentina. “No Brasil se criou a tese de que commodities são insuscetíveis de taxação pela invenção da Lei Kandir. Ao contrário, commodities podem e devem ser tributadas. Aliás, o Brasil cresceu, do ponto de vista industrial, pela taxação da commodity café. A não tributação de commodities e a não tributação de dividendos retiram do orçamento público uma fatia extremamente alta de recursos que poderiam ser destinados a outras áreas”.

Segundo ele, dados do estudo “Austeridade e Retrocesso” estimam que “há uma evasão fiscal na faixa de R$ 50 bilhões ao ano em relação aos dividendos não tributados”. A partir dessa estimativa, aconselha: “No momento em que existem necessidades crescentes e exigências para produzir um certo ajuste fiscal, é preciso buscar alternativas onde se tem o mínimo de capacidade contributiva e de equidade fiscal, porque ajuste fiscal, para merecer o título de ajuste, tem que ter uma ideia de justiça, e não se pode inverter o princípio da justiça distributiva e produzir mais desigualdade”.


Guilherme Delgado | Foto: Agência Senado

Guilherme Delgado é doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas – Unicamp. Trabalhou durante 31 anos no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea.

Confira a entrevista.

IHU On-Line - Como vê a proposta do governo de instituir uma meta de teto de gastos públicos para os próximos 20 anos?

Guilherme Delgado – Essa PEC, com esse prazo de 20 anos e no mínimo 10 anos para a primeira revisão, parece mais uma lei ou norma “para inglês ver”, no sentido de dar uma sinalização para o mercado. Evidentemente isso tem consequências diretas, porque já se começa a elaborar o orçamento de 2017, uma vez promulgada a PEC, considerando o ano fiscal de 2018. Do ponto de vista imediato, a PEC não afeta, substancialmente, o baixo aporte de recursos que estão sendo praticados nos orçamentos dos dois, três últimos anos fiscais. Agora, para um prazo mais longo, de 20 anos, ela seria completamente desastrosa. Por isso digo que parece mais uma coisa “para inglês ver” porque, a menos que se mantenha o clima de pensamento único, de certo terrorismo ideológico que vigora no presente, ninguém poderá obrigar os futuros congressistas e os futuros governantes a seguirem essa PEC. Eles simplesmente podem mudá-la alegando que ela estaria engessando completamente a administração.

Se era para fazer uma política de curto prazo, como a política fiscal e a política monetária, bastava uma lei orçamentária ou uma revisão da lei de diretrizes orçamentárias estabelecendo, por um período conjuntural, restrições. Seria muito mais factível crer na eficácia de uma lei desse tipo, independentemente de se estar ou não de acordo com essa doutrina subjacente. Fazer uma PEC em 20 anos, mantendo o regime fiscal restritivo para todo o gasto público, exceto o gasto financeiro, é uma coisa que não tem o menor sentido e não tem condições de se manter, principalmente se a economia se recuperar, o que, supostamente, deveria ser o objetivo da PEC.

Se a economia se recuperar, o produto interno começará a crescer, a arrecadação começará a crescer e, obviamente, todos os constrangimentos criados pelos dois, três ou quatro anos de recessão profunda terão que ser corrigidos: infraestruturas precisarão ser recuperadas, serviços sociais precisarão ser providos, enfim, tudo o que tem a ver com serviços estatais precisará ser provido. E não é de bom senso — não é nem questão doutrinária — que se constranja o crescimento, supostamente já em processo de recuperação, por uma ideia que foi concebida no auge mais profundo da recessão para dar recado ao sistema financeiro, no sentido de dizer que estamos reservando dinheiro para pagar o serviço da dívida pública, que está sendo inflado pelas próprias condições de administração da crise, dos juros etc.

O país irá desaparecer do ponto de vista da prestação de serviços públicos

Vejo essa PEC neste sentido: é um recado de curto prazo, dado com uma linhagem de longo prazo, porém essa linhagem não faz o menor sentido do ponto de vista do bom senso de qualquer cidadão minimamente esclarecido, não é nem uma questão de teoria econômica. Vai simplesmente constranger por 20 anos serviços de educação, serviços de saúde, previdência pública, defesa, infraestrutura de bens públicos e relações externas, ou seja, o país irá desaparecer do ponto de vista da prestação de serviços públicos, mesmo que a economia volte a crescer — ou a PEC está sendo concebida para manter o país estagnado? Bom, se é para manter o país estagnado, também não vai ter condições de solver a despesa financeira, o que, no fundo, é o objetivo da PEC. Raciocinando de qualquer perspectiva, não tem sentido.

IHU On-Line - Muitas das críticas feitas à PEC afirmam que ela irá desmontar o serviço social brasileiro. Fazendo um balanço da proposta, quais são os pontos negativos que o senhor evidencia acerca dos seus impactos para as questões sociais?

Guilherme Delgado – O ponto mais negativo é quando se estabelece o princípio de que o gasto primário — que é todo o gasto público que não é financeiro, portanto, todos os serviços de segurança, defesa, educação, saúde, infraestrutura, salário e ordenados tanto da elite do funcionalismo público quanto da base — ficará subordinado ao princípio do teto, que é a inflação do ano anterior. Isso significa que no agregado o gasto primário só poderá crescer pela inflação do ano anterior, mas não significa que qualquer componente ou qualquer setor desse gasto primário tenha que obedecer a esse critério. No entanto, para crescer mais tem que acontecer aquela história do “cobertor”, ou seja, para cobrir mais um lado, se puxa o cobertor do outro lado. O que é estabelecido com esse princípio? É estabelecido o princípio da canibalização dos setores ou dos atores mais fracos. Então, quem não tiver poder no Congresso para apresentar emendas no orçamento, no sentido de elevar o gasto para sua categoria ou seu setor, ficará constrangido ao nível mais embaixo; e quem tiver cacife apresentará emendas e pegará o recurso do mais frágil. Com isso se introduz o princípio da canibalização: os setores mais frágeis serão canibalizados pelos potencialmente mais fortes na representação congressual.

É claro que o Ministério Público, o Judiciário, as elites dos funcionários públicos, setores de infraestrutura para fazer obras públicas e provavelmente algumas prioridades necessárias na área da Defesa consumirão recursos dos setores que não tiverem capacidade de se defender dentro do teto do gasto primário. Evidentemente, fora do teto tem o setor financeiro, que não tem teto nenhum, este cresce ou decresce na forma que lhe aprouver. Então, a instituição da PEC 241 inverte o princípio do artigo 3º da Constituição, que determina que a República tem a igualdade e a justiça por finalidade. Nesse aspecto introduz o sentido invertido da justiça distributiva. O objetivo da justiça distributiva de Norberto Bobbio é: a lei deve tratar desigualmente os desiguais para promover a igualdade; a PEC tem um princípio invertido: aos setores detentores de títulos de riqueza financeira, todas as prioridades, aos demais, ou são caudatários do primeiro ou vão brigar entre si. Logo, se produz o princípio da desigualdade, trata desigualmente os desiguais, mas no sentido de promover a desigualdade, não de promover a igualdade.

Nesse sentido, a PEC 241 é bastante danosa, porque não é uma política fiscal de curto prazo, é uma política estrutural que muda a Constituição na sua substância. Se pensarmos bem, está se mudando o artigo 3º; está se mudando o artigo 5º, que trata dos direitos individuais e coletivos; está se alterando o artigo 6º, que declara os direitos sociais; está se mudando a construção da instrumentalidade para se produzir isso, que é o artigo que trata do orçamento da seguridade social; e está se mudando praticamente todos os quarenta artigos da ordem social, que são jogados no lixo. A ordem social se torna totalmente uma tábula rasa, porque está prevalecendo o princípio de justiça econômica ou de injustiça econômica, que consiste em promover a desigualdade.

IHU On-Line - Economistas do governo têm dito que, apesar da PEC estipular um limite para os gastos públicos, as áreas de educação e saúde estão protegidas, e que existe um valor mínimo a ser aplicado nessas áreas, mas que os parlamentares podem aprovar orçamentos maiores que esse mínimo para essas duas áreas. Nesses casos, a ampliação do orçamento estará subordinada a essa disputa de poder, como está mencionando?

Guilherme Delgado – Exatamente. Teoricamente se pode aprovar um orçamento maior para a saúde e para a educação do que o teto do gasto primário, mas para isso será preciso tirar recursos da Defesa, dos salários e ordenados do serviço público, da Previdência e das demais áreas componentes do gasto primário. Na Previdência tem uma pequena diferença, porque a PEC não é capaz de monitorar ou limitar os gastos previdenciários, por isso que o governo defende uma imediata reforma da Previdência, porque o gasto previdenciário, diferentemente dos demais setores da administração, é preponderantemente gasto com direitos antigos. Mas voltando a sua pergunta, teoricamente se pode aumentar o gasto em saúde e educação em termos reais, mas esse gasto deve estar sempre limitado por esse “cobertor” pequeno do teto do gasto primário.

IHU On-Line – Vê possibilidade de aumentar os investimentos em saúde e educação a partir de uma pressão da sociedade para que os parlamentares aprovem orçamentos maiores ao longo dos anos?

Quando se retiram essas salvaguardas a priori, o jogo orçamentário é de quem tem mais poder de barganha no orçamento

Guilherme Delgado – Sim, mas por outro lado, o jogo orçamentário é um jogo de lobbies e, portanto, as necessidades básicas dos setores mais carentes só são atendidas quando há salvaguardas a priori, que são aquelas vinculações orçamentárias determinadas. Quando se retiram essas salvaguardas, o jogo orçamentário é de quem tem mais poder de barganha no orçamento. Ou seja, aqueles que financiaram os deputados em suas campanhas vão tentar ter alguma vantagem no jogo orçamentário. Não estou nem falando de corrupção, mas isso é da mecânica do sistema. Isto é, os deputados financiados pelo lobby das empreiteiras, do setor elétrico, do setor de barragens etc. responderão, nesse momento, com emendas orçamentárias que correspondam a obras para esses setores.

Evidentemente que os órfãos, as viúvas e os educandos que têm necessidades, sem a salvaguarda constitucional, ficarão reféns. O jogo orçamentário é um pouco parecido com o jogo do mercado: ganha mais quem tem mais poder econômico, ou seja, quem tem mais poder político, cacifado pelo poder econômico. A PEC corta todas as salvaguardas de política social do orçamento e deixa o jogo distributivo correr no limite — dentro do limite do gasto primário — para aqueles que têm mais capacidade vocativa e eletiva dentro do orçamento feito pelo Congresso.

Afora isso, existe um orçamento que não é feito pelo Congresso, que é o orçamento financeiro. Por exemplo, quando o Congresso recebe o orçamento da União, uma parte desse orçamento corresponde à despesa financeira, que é elaborada pelo Banco Central em colaboração com a Secretaria do Tesouro, e esse orçamento é insuscetível de emenda. A PEC 241, nesse sentido, também exclui o gasto financeiro de qualquer limite, mas, teoricamente, mesmo não podendo emendar o gasto financeiro que vem do Banco Central, o Congresso poderia aprovar uma lei nova estabelecendo limites para a dívida pública — isso é da natureza de qualquer Congresso do mundo. Mas com essa PEC, essa proposta não é permitida e o gasto financeiro é insuscetível de ser regulado no período dessa lei, porque o gasto financeiro não está submetido a qualquer limite. Quem está submetido a limite é o gasto primário, que passa a ser caudatário do gasto financeiro com todas as letras, sem nenhum constrangimento; esse é o espírito da PEC.

Somente nos dois últimos exercícios fiscais o gasto primário produziu déficit primário, porque até 2013 houve superávit primário em todos os anos. A partir de 2014, há um pequeno déficit primário, e em 2015 e 2016 houve um déficit primário em torno de 10% do total do déficit nominal. Nesses dois últimos anos, 90% do déficit é financeiro; dos dez pontos percentuais do déficit total, praticamente nove pontos percentuais são déficit financeiro. Então, como é que fica se o grande vilão do déficit público é a despesa financeira e não há nenhum limite estabelecido em lei para essa performance?

IHU On-Line – Na sua avaliação, apesar das críticas feitas à PEC, neste momento está posta uma discussão sobre qual deve ser a dinâmica do gasto público? O gasto tem que ser nos limites da arrecadação, maior que a arrecadação, menor que a arrecadação? Déficit nas contas públicas é ou não um problema, ou a partir de que momento passa a se tornar um problema? O que seria um arranjo adequado para resolver questões desse tipo?

Guilherme Delgado – A primeira questão a constatar é que existe, sim, um problema fiscal financeiro; nós não podemos iludir e omitir a existência desse problema. Ele já vinha em potencial e explodiu em 2015, quando a política fiscal foi ultraortodoxa — como continua sendo — e isso passou a tornar o sistema muito mais crítico. Apesar disso, o que estou dizendo é que para enfrentar esse problema das chamadas contas públicas, não deveríamos seguir o caminho adotado pelo governo, porque esse caminho, além de não resolver o problema, o agrava.

Alternativa à PEC 241

Um caminho alternativo passa por algumas questões que estão completamente interditadas na “engenharia oficial”. A primeira delas passa pela limitação do gasto financeiro, ou seja, não se pode ter um Banco Central independente, que esteja completamente fora de qualquer controle da sociedade e da regulação pública. Portanto, é preciso acabar com a independência do Banco Central no sentido de retirar da Constituição aquele artigo que permite que o Banco Central elabore seu orçamento financeiro, o qual é insuscetível de emenda pelo Congresso. Há carradas de suspeitas de que esse artigo foi introduzido na Constituição sem votação, “meio à galega”. Portanto, seria fundamental limitar essa capacidade extrema do setor financeiro de estar acima do bem e do mal para produzir aquilo que lhe aprouver.

Em segundo lugar, alguns setores da ordem fiscal são verdadeiras jabuticabas, e criou-se a tese de que esses setores não têm que ser tributados. Por exemplo, eu e você pagamos Imposto de Renda de Pessoa Física de até 27,5%, mas aqueles que recebem dividendos do capital, como os acionistas, não pagam imposto. Isso gera uma soma apreciável de recursos que poderiam ingressar no orçamento simplesmente por uma regra tributária absolutamente legítima, que é adotada em toda parte do mundo, com exceção do Brasil e da Estônia, que são as duas únicas jabuticabas do mundo que praticam esse tipo de isenção integral.

Em terceiro lugar, tem outro tributo, a taxação de commodities, que, na nossa vizinha Argentina, é a base da sua tributação. Mas no Brasil se criou a tese de que commodities são insuscetíveis de taxação pela invenção da Lei Kandir. Ao contrário, commodities podem e devem ser tributadas. Aliás, o Brasil cresceu, do ponto de vista industrial, pela taxação da commodity café. A não tributação de commodities e a não tributação de dividendos retiram do orçamento público uma fatia extremamente alta de recursos que poderiam ser destinados a outras áreas.

O trabalho recente realizado pelo grupo chamado “Austeridade e Retrocesso” fez uma estimativa de que há uma evasão fiscal na faixa de R$ 50 bilhões ao ano em relação aos dividendos não tributados. No momento em que existem necessidades crescentes e exigências para produzir um certo ajuste fiscal, é preciso buscar alternativas onde se tem o mínimo de capacidade contributiva e de equidade fiscal, porque ajuste fiscal, para merecer o título de ajuste, tem que ter uma ideia de justiça, e não se pode inverter o princípio da justiça distributiva e produzir mais desigualdade.

A tributação no Brasil é alta para a média e para os setores mais pobres, os assalariados, os consumidores, mas não para os titulares de riqueza financeira e nem para os recebedores diretos ou indiretos de renda fundiária; esses vão muito bem, obrigado, e ainda exibem um pato no meio da rua para ironizar os tolos. Nós somos muito tributados, mas eles não. Os empresários da Fiesp, os empresários do setor financeiro e os titulares de renda e lucro não são muito tributados, pelo contrário, são muito mal tributados.

IHU On-Line – Então, assim como outros economistas, o senhor também aposta na reforma tributária como uma alternativa ao novo regime fiscal?

E essa própria PEC, para ser minimamente coerente, teria que estabelecer critérios para limitar a expansão do gasto financeiro

Guilherme Delgado – Sim, uma reforma tributária, mas também uma reforma financeira, ou seja, se for feita uma reforma tributária, se limitaria a capacidade do sistema financeiro de criar dívida e ônus financeiro novos. Isto é, com a recuperação fiscal, por via tributária, acaba-se com o déficit primário. Agora, mesmo acabando com o déficit primário, tem o processo de alimentação do déficit financeiro produzido pelo próprio setor financeiro. Ou seja, na medida em que o setor financeiro consegue nos impor uma taxa de juros entre 14% e 25%, quando o resto do mundo inteiro trabalha com taxas de juros de 1% e 2%, nós estamos dando um “Bolsa Família” para os ricos do sistema financeiro, como se fosse natural, normal. Portanto, nós temos que limitar o gasto financeiro. E essa própria PEC, para ser minimamente coerente, teria que estabelecer critérios para limitar a expansão do gasto financeiro, mas ela não faz isso, ela deixa isso a critério exclusivo do setor financeiro, que é quem controla o Banco Central.

Nós temos uma Lei de Responsabilidade Fiscal de mais de 20 anos, mas nunca tivemos uma lei de responsabilidade financeira: o setor financeiro é irresponsável do ponto de vista fiscal e monetário. Tudo o que ele faz é uma espécie de receituário de uma liturgia insuscetível de questionamento, é como se fosse um setor protegido por um dogma, o dogma da infalibilidade do setor financeiro. Em uma sociedade democrática e republicana, isso não existe. Não existe isso nos Estados Unidos, que é a pátria do capital e do dinheiro, não existe isso na Inglaterra, na Alemanha. Será que não estamos sendo “muito lenientes”? Falamos tanto em globalização e continuamos cultivando aqui jabuticabas perfeitas a serviço de meia dúzia de potentados da riqueza financeira.

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