A concentração do investimento e da produção em poucos setores. Entrevista especial com Mansueto Almeida

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08 Agosto 2010

“Não entendo porque temos que focar tanto na criação de grandes empresas. No mundo, as inovações radicais vêm de empresas pequenas e não de grandes, embora essas últimas são as que normalmente se associam às pequenas para levar essas inovações ao mercado”. A opinião é do técnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, Mansueto Almeida. Na avaliação do economista, a política industrial brasileira é ampla e ambiciosa, mas beneficia setores da indústria que já são competitivos.

Além do mais, enfatiza, “as políticas de fomento setorial envolvem uma contradição desde a sua concepção. Por um lado, a política industrial tenta incentivar a indústria que se quer ter (mais intensiva em tecnologia), mas essa política mostra seus resultados apenas no longo prazo. Por outro lado, para aumentar a taxa de investimento na economia brasileira hoje é muito mais fácil incentivar os setores da economia que já são competitivos, ou seja, aqueles setores ligados à indústria extrativa, siderurgia, petróleo e gás, alimentos e bebidas e agribussiness”.

Ainda nesta entrevista, concedida, por e-mail, para a IHU On-Line, Almeida assinala que o modelo de desenvolvimento brasileiro ainda não está claro e que “ter um Estado mais ativo e um banco de desenvolvimento com mais recursos não é um projeto nacional”. Ele também faz um alerta para “o excesso de otimismo” brasileiro e alfineta: “Da mesma forma que o pessimismo nos leva ao imobilismo por não aproveitar as oportunidades de reformas e crescimento que se apresentam, o excesso de otimismo cria a falsa expectativa de que não precisamos fazer mais nada, pois o país já teria entrado em um rota de crescimento sustentável, o que não é verdade”.

Mansueto Facundo de Almeida Jr. é formado em Economia pela Universidade Federal do Ceará - UFCE, mestre em Economia pela Universidade de São Paulo – USP. Ele cursou doutorado em Políticas Públicas no MIT, Cambridge, EUA. Almeida é ex-coordenador-geral de política monetária e financeira na Secretaria de Política Econômica no Ministério da Fazenda (1995-1997), ex-assessor da Comissão de Desenvolvimento Regional e de Turismo do Senado Federal (2005-2006). Em seu blog, publica artigos sobre desenvolvimento, política econômica e crescimento.

Confira a entrevista.

IHU On-Line - O Brasil vive hoje um período de desindustrialização?

Mansueto Almeida - Não se sabe exatamente hoje se o Brasil vive uma desindustrialização. Para alguns economistas, esse processo está em curso com a perda da participação da indústria no PIB e teria relação com a baixa competitividade dos produtos manufaturados, que vêm perdendo participação na nossa pauta de exportação. No entanto, outros indicadores, como o crescimento da produção industrial, não permitem a conclusão que está ocorrendo uma desindustrialização. O que há no Brasil é uma maior concentração dos investimentos e da produção industrial em poucos setores: na indústria extrativa, na fabricação de alimentos e bebidas, e nas atividades relacionadas ao refino de petróleo.

IHU On-Line - Como define a política industrial do Brasil? Quais suas implicações?

Mansueto Almeida - A política industrial do Brasil é muito ambiciosa, já que envolve políticas de fomento para vários setores. Mas o problema que temos hoje com a nossa política industrial é que, ao ser uma política muito ampla, os setores da nossa indústria que já são mais competitivos conseguem ter acesso aos programas do governo e empréstimos do BNDES com mais facilidade do que outros setores que queremos incentivar (biotecnologia, indústria de TI etc.). Assim, ao invés de modificar nossas vantagens comparativas, temos o risco de consolidar a estrutura atual de nossa indústria que se concentra cada vez mais na indústria extrativa, fabricação de alimentos e bebidas, e as atividades relacionados à extração e refino de petróleo.

IHU On-Line - Nesse sentido, de que política industrial o Brasil precisa?

Mansueto Almeida - A política industrial precisa ser mais ousada em duas frentes. Primeiro, temos que entender que mais de 60% das empresas brasileiras estão muito aquém do que se chama da fronteira tecnológica. Essa é a realidade de nossas pequenas e médias empresas no interior do Brasil. Assim, precisamos de uma política mais ousada de melhoria de gestão e “atualização” tecnológica dessas empresas. O Brasil hoje já é um país empreendedor; o problema é que muitas instituições brasileiras já nascem com atraso tecnológico e baixa produtividade. Segundo, precisamos investir mais em inovação, mesmo que esse investimento seja de risco e que envolva maiores subsídios. Por exemplo, o orçamento total dos Fundos Setoriais em 2009, que são os principais instrumentos de financiamento à inovação no Brasil, foi de R$ 2,7 bilhões e menos da metade desses recursos foram liberados. Um país que precisa urgentemente investir em inovação não pode se dar ao luxo de “contigenciar” recursos para inovação. Esses recursos poderiam até mesmo serem aplicados a fundo perdido para inovação, seria mais produtivo do que ficarem guardados na conta única do Tesouro Nacional.

IHU On-Line - A política econômica do BNDES demonstra que postura em relação à industrialização do país?

Mansueto Almeida - É difícil responder a esta pergunta por que as políticas de fomento setorial envolvem uma contradição desde a sua concepção. Por um lado, a política industrial tenta incentivar a indústria que se quer ter (mais intensiva em tecnologia), mas essa política mostra seus resultados apenas no longo prazo. Por outro lado, para aumentar a taxa de investimento na economia brasileira hoje é muito mais fácil incentivar os setores da economia que já são competitivos, ou seja, setores ligados à indústria extrativa, siderurgia, petróleo e gás, alimentos e bebidas e agribussiness. O receio que tenho é que estamos tendo mais sucesso em consolidar o que já somos, um país com vantagem competitiva em produtos de baixa e média-baixa intensidade tecnológica, ao invés do que queremos ser.

IHU On-Line - O senhor fala em falso dilema entre "fortalecimento" versus "não fortalecimento" do BNDES. Pode nos explicar essa ideia?

Mansueto Almeida - Sim, muitos acham que se você critica algumas operações do BNDES, você seria contra o banco e a política industrial. Esse não é o debate. Há muitos economistas, entre os quais me incluo, que acham o papel do BNDES importante para economia brasileira e para promoção do investimento industrial. O que alerto com as minhas criticas é que, como hoje há uma carência de recursos para o BNDES, temos que estabelecer quais operações são prioritárias para o banco. Há operações que o BNDES faz que poderiam ser estruturadas no mercado de capitais e com crédito privado sem a interferência do banco. Para mim, as empresas pequenas e médias no Vale dos Sinos são tão ou mais importantes que a Petrobrás e os frigoríficos e precisam de mais crédito público do que a Petrobrás. Apenas no ano passado, o BNDES emprestou R$ 25 bilhões para a Petrobrás. Como esse dinheiro não estava parado no banco, o Tesouro Nacional teve que aumentar sua dívida para viabilizar essa operação. Poderia ter emprestado menos para a Petrobrás e disponibilizar mais dinheiro para programas voltados para as empresas pequenas e médias.

IHU On-Line – Ainda sobre esse assunto, o senhor disse, em um de seus artigos, que o Tesouro Nacional aumentou a dívida pública para emprestar R$ 100 bilhões em 2009 e R$ 80 bilhões em 2010 para o BNDES, a taxa de juros subsidiadas. Quais as implicações econômicas e sociais dessa política para o país? Quais os custos das políticas de investimentos do BNDES?

Mansueto Almeida - Essa política tem custos e benefícios e o custo dessa política não é pequeno. Há dois tipos de custo. Primeiro, o custo do diferencial de juros, já que para conseguir esse dinheiro o Tesouro Nacional tem que emitir uma dívida que paga SELIC (hoje, 10,75% ao ano) e empresta os recursos para o BNDES cobrando uma taxa de juros menor, a TJLP que hoje é de 6% ao ano. Calculando o que o BNDES paga ao Tesouro e quanto o Tesouro paga aos investidores, temos um buraco de cerca de R$ 8 bilhões ao ano. Há ainda um segundo custo que é o orçamentário que o Tesouro Nacional concede diretamente ao BNDES e a bancos que são agentes financeiros do BNDES para que alguns dos programas no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) tenham uma taxa de juros até mesmo menor do que a TJLP. Esse segundo custo monta a R$ 5 bilhões ao ano, segundo declaração do Ministro da Fazenda Guido Mantega, e diminui o resultado primário.

Quando se soma os dois custos que falei acima (custo financeiro do diferencial de juros mais o custo orçamentário do subsídio ao PSI) chega-se à conclusão que os empréstimos ao BNDES têm hoje um custo para o contribuinte de cerca de R$ 13 bilhões ao ano.

Por isso, o banco precisa se comunicar melhor com a sociedade e mostrar de que forma esses recursos estão sendo utilizados. Apenas falar que os recursos são utilizados para fomentar o investimento e a produção na economia brasileira não é suficiente. O grande problema é que hoje não se têm ideia dos impactos econômicos e sociais dessa política. Há empresas que são beneficiadas que não precisariam do apoio do BNDES por estarem no grupo das mais competitivas do Brasil e há outras que precisam e enfrentam dificuldade de acesso a esses recursos.

IHU On-Line - O governo tem dado amplo apoio a gigantes nacionais, em especial aos frigoríficos. O que isso significa, neste momento?

Mansueto Almeida - O BNDES que teria que responder essa questão. Por exemplo, o que está estabelecido na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) para o setor de carnes? A PDP fala em (i) Consolidar o Brasil como o maior exportador mundial de proteína animal; (ii) Fazer do Complexo Carnes o principal setor exportador do agronegócio brasileiro. Nada é dito sobre uma política de concentração do setor ou mesmo a criação de campeãs nacionais.

Os maiores desafios identificados na PDP para o setor de carnes são: ampliar o acesso a mercados com a eliminação das barreiras comerciais; melhorar o status sanitário da pecuária nacional; modernizar e ampliar a infra-estrutura logística; garantir o abastecimento de insumos para a produção animal; aumentar o número de matrizes no rebanho nacional; e agregar valor à carne exportada. De que forma a maior concentração do setor de carnes no Brasil com o apoio excessivo aos frigoríficos ajuda no alcance dos objetivos acima? Apenas uma maior concentração do mercado não implica na eliminação das barreiras comerciais nem tão pouco na melhoria do status sanitário nem mesmo na modernização da infra-estrutura logística. A concentração de mercado e a formação de grandes empresas nacionais no setor pode até ser positivo, mas precisa ser explicado pelo BNDES que executa tal política.

IHU On-Line – E o que isso pode significar em relação ao avanço do agronegócio no país?

Mansueto Almeida - Sinceramente, o que enxergo é que teremos setores mais concentrados e a formação de grandes empresas nacionais nesses setores. A parte boa é que com empresas maiores passamos a ter mais controle na cadeia global de produção de alguns produtos. Isso sem dúvida será positivo para as empresas. Mas qual o ganho para os fornecedores dessas empresas? Essa estratégia aumenta a inserção dos pequenos e médios produtores brasileiros no comércio internacional? E qual o ganho para a sociedade? A simples concentração do setor de agronegócios não significa benefícios líquidos e certos para todos os participantes nesta cadeia no Brasil nem mesmo para a sociedade brasileira.

IHU On-Line - O Brasil investe em usinas, frigoríficos, hidroelétricas. O que se pode entender como estratégia política econômica do governo a partir desses investimentos?

Mansueto Almeida - A política de fortalecimento de gigantes nacionais tem uma lógica baseada na teoria da organização de cadeias globais de produção, um dos maiores estudiosos desse assunto é um sociólogo da Duke University, Gary Gereffi. O professor Gereffi mostra que uma empresa e país se beneficiam mais ou menos do comércio internacional dependendo de sua inserção na cadeia global de produção. Por exemplo, a Nike, que é a maior empresa de calçados no mundo, não produz um único par de tênis. A empresa investe apenas na especificação do design dos seus produtos, no gerenciamento da marca e na comercialização. A produção propriamente dita é totalmente terceirizada. A Nike controla a cadeia global de produção do setor no qual está inserida e com isso consegue extrair a maior parte do valor gerado ao longo da cadeia de produção de um tênis. Mas se para empresas essa estratégia de posicionamento na cadeia é importante, o ganho para seus fornecedores não é líquido e certo. O que quero que seja explicado é de que forma o benefício da criação de gigantes nacionais favorece não apenas essas empresas, mas também os seus fornecedores e até mesmo se a política faz sentido, pois se o benefício da concentração for claro o próprio mercado financiará a concentração.

IHU On-Line - O senhor diz que governos ao redor do mundo estão desesperados para acelerar o crescimento econômico. Então, políticas de investimento como a do BNDES são uma tendência mundial?

Mansueto Almeida - Acredito que sim. Para a minha surpresa, vários países passaram novamente a incentivar setores. Nos EUA, por exemplo, o governo passou a ser parceiro de empresas do setor automotivo com os empréstimos para a GM e Chrysler e, mesmo antes da crise, os EUA investiam muito dinheiro, algo como US$ 100 bilhões por ano, com incentivos fiscais e financeiros para o desenvolvimento de tecnologias ligadas a programas do Departamento de Defesa. Os países da Europa voltaram a fazer política industrial, os países da América Latina, da Ásia e até mesmo no continente Africano. Países como a África do Sul têm uma política industrial ativa e nem precisamos falar da Índia e China. No entanto, “política industrial” é um termo dúbio, já que é um termo utilizado tanto para socorrer indústrias falidas como para promover inovação que beneficia não uma empresa, mas toda sociedade. Assim, mais do que discutir se queremos ou não ter política industrial precisamos discutir exatamente de que tipo de política industrial estamos falando. Precisamos ter essa discussão no Brasil.

IHU On-Line - Que modelo de desenvolvimento se consolida a partir da atual política econômica? Na sua avaliação, ainda vigora no Brasil a ideia de um projeto nacional?

Mansueto Almeida - A sensação que tenho é que voltamos a fazer política industrial, mas ao mesmo tempo temos “vergonha” dessas políticas. Nossa política industrial toma a forma real de promover grandes empresas para fazer mais do mesmo. Se o nosso modelo for o que foi feito na Coreia do Sul nos anos 60 e 70, estamos fazendo a política errada. Quando o governo coreano subsidiou a Samsung, não foi para essa empresa continuar produzindo têxtil e confecções. Mas para o grupo começar a investir em outras indústrias como no setor de eletrônicos. A criação dos grandes grupos empresariais na Coreia estava necessariamente ligada a um processo de diversificação dos investimentos dos grandes grupos empresarias em novos setores. Não é isso que estamos fazendo. Ademais, não entendo porque temos que focar tanto na criação de grandes empresas. No mundo, as inovações radicais vêm de empresas pequenas e não de grandes, embora essas últimas são as que normalmente se associam às pequenas para levar essas inovações ao mercado. Para mim, não é muito claro o modelo que queremos seguir e qual nosso projeto de longo prazo. Ter um Estado mais ativo e um banco de desenvolvimento com mais recursos não é um projeto nacional, pode até ser o meio de se alcançar este projeto que hoje não sei qual é, pois o horizonte de planejamento do governo não passa de quatro anos.

IHU On-Line - A economia brasileira vem crescendo nos últimos anos e a estimativa é de que atinja 7,6% neste ano. Vislumbra a continuação desse crescimento? Ele será sustentável a longo prazo?

Mansueto Almeida - Não é sustentável porque para crescer a essa taxa, seguidamente, precisamos de uma taxa de investimento acima de 25% do PIB e, como não temos hoje poupança doméstica para financiar esses investimentos, isso implica pedir emprestado ao resto do mundo, o que se traduz em um elevado déficit em conta corrente, que é equivalente a poupança externa. O Brasil consegue crescer sem muitos problemas entre 4% e 4,5% ao ano, mas, além disso, temos pressão inflacionária e aumento do déficit em conta corrente, que neste ano já será superior a 2,5% do PIB. O que fazer? Aumentar a poupança doméstica, desonerar o investimento produtivo e aumentar a produtividade do investimento com incentivos maiores à educação e qualificação do trabalhador.

Nos próximos anos poderemos fazer isso porque temos dois fatores positivos: a demanda exponencial por commodities no mundo que está beneficiando o Brasil e América Latina, e o descobrimento do pré-sal, que é uma riqueza substancial para o Brasil. Assim, teremos recursos para continuar uma agenda de reformas e investimento que poderá, daqui a alguns anos, aumentar o crescimento potencial do PIB para taxas superiores a 5% ao ano. Apenas com estímulos fiscais, como estamos fazendo hoje, não vamos crescer muito acima de 4% ao ano. No longo prazo, o que determina o crescimento de uma economia é o crescimento da produtividade e não aumento artificial de demanda.

IHU On-Line - Deseja acrescentar algo?

Mansueto Almeida - Sim, precisamos de um debate maior no Brasil em relação às políticas de investimento setoriais que estamos fazendo, o que é e o que não é necessário. Acho perigoso o excesso de otimismo que vejo hoje no Brasil, pois da mesma forma que o pessimismo nos leva ao imobilismo por não aproveitar as oportunidades de reformas e crescimento que se apresentam, o excesso de otimismo cria a falsa expectativa que não precisamos fazer mais nada; isto por que o país já teria entrado em um rota de crescimento sustentável, o que não é verdade. No Brasil, precisamos saber definir prioridades e avaliar os custos e benefícios das políticas setoriais. Por exemplo, não vejo o início da construção do Trem Bala nos próximos anos como algo prioritário para o Brasil. Pode até ser uma discussão para termos daqui a cinco ou dez anos, mas hoje o prioritário são os investimentos em aeroportos, portos e recuperação de rodovias.

Recursos públicos são escassos e precisamos discutir melhor o que fazer com eles. O Brasil ainda é um país desigual e com muitas contradições. Assim, precisamos também investir mais em saúde e educação. Dado este excesso de demanda por recursos públicos, precisamos de um maior debate para identificar o que é prioritário. Não vejo tal discussão acontecendo hoje e não entendo porque a sociedade brasileira aplaude a construção de um trem bala de mais de R$ 30 bilhões ou mesmo a capitalização da Petrobrás com recursos públicos superiores a R$ 50 bilhões, quando o destino de uma criança no Brasil ainda é determinado na família e no local que nasce. Um criança nascida em uma família de classe média em Porto Alegre tem muito mais chance de crescer saudável e ter acesso a uma boa educação do que uma criança de um trabalhador rural no interior do Piauí. Assim, precisamos discutir mais quais são nossas prioridades e controlar mais nosso entusiasmo com as políticas de fomento setorial.

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