Uma oportunidade para acelerar a transição ecológica. Artigo de Alain Grandjean

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25 Março 2020

O plano de recuperação criado para sair da crise do coronavírus deve permitir uma mudança real do modelo econômico, defende Alain Grandjean, em artigo publicado por Alternatives Économiques, 20-03-2020. A tradução é de André Langer.

Alain Grandjean é presidente da Fundação Nicolas Hulot para a Natureza e o Homem.

Eis o artigo.

A crise sanitária está se acelerando diante dos nossos olhos. Mesmo que possamos esperar que seu pico se aproxime e recue em alguns meses, as consequências humanas, sociais, econômicas e financeiras serão muito pesadas na França e na Europa. A urgência absoluta é proporcionar grandes meios (em termos de pessoal, leitos, máscaras, equipamentos para testes, reanimação, atendimentos, etc.) ao nosso sistema de saúde e, de maneira mais geral, aos serviços públicos, para enfrentá-la.

É imperioso mobilizar empresas capazes dessas produções, assim como fez a marca de jeans 1083 após o apelo do Hospital Universitário de Grenoble [A empresa passou a produzir máscaras gratuitamente]. Também é necessário dar apoio prioritário aos atores da cadeia de produção e distribuição de alimentos e produtos essenciais, especialmente aos agricultores que já são particularmente frágeis, para que possam continuar a fornecer alimentos à população em boas condições. Também é imperioso seguir limitando a propagação da epidemia através de medidas drásticas de reclusão, visando primeiramente reduzir a propagação da epidemia e distribuir a demanda de meios de reanimação.

Uma recessão maior pela frente

Essas medidas obviamente terão seu reflexo na atividade econômica. Os setores de transporte, comércio, turismo, hotelaria e restauração e toda a indústria cultural ou “recreativa” enfrentarão sérias dificuldades. Mas existem muitos setores “presos”, de notários a agentes imobiliários passando pelo setor da construção, que rapidamente ficarão sem materiais. Está claro que vamos entrar em uma grande recessão. Na economia de guerra, o setor produtivo volta-se para a produção de armamentos e o apoio aos soldados. A paralisação atual é muito mais grave. Se a atual situação econômica persistir, o impacto será contado em pontos do PIB, cujas consequências sociais serão muito dolorosas. Nesta fase, as projeções e previsões sobre esse assunto não fazem sentido: ninguém é capaz de fazer cálculos precisos e seguros.

As autoridades europeias reagiram com dois tipos de medidas. No lado orçamentário, recordaram que as circunstâncias excepcionais atuais permitem afastar-se das regras do Pacto de Estabilidade e de Crescimento para despesas urgentes diretamente ligadas à crise sanitária. Estão incluídas as despesas para conter e tratar a epidemia, proteger os empregos e a renda dos trabalhadores diretamente afetados e preservar a liquidez das empresas. Todos os governos europeus poderão assim tomar as medidas necessárias, respeitando as regras. O governo francês anunciou as primeiras medidas parciais de desemprego. É provável que esteja preparando um orçamento coletivo para enfrentar as perdas anunciadas dos setores mais expostos.

No lado monetário, o Banco Central Europeu (BCE) abre as comportas, e isso é bom. Mas o fim não justifica todos os meios. Paralelamente, a autoridade de supervisão bancária flexibilizou as restrições prudenciais para permitir que os bancos privados emprestem efetivamente essa liquidez às empresas. Se essa flexibilização persistir, pode correr o risco de comprometer os esforços de “consolidação” do sistema bancário da última década e aumentar o risco de uma crise financeira.

Para preservar a solvência das empresas em uma emergência, as soluções que clamam aos governos e bancos públicos são, nas circunstâncias atuais, claramente preferíveis às que enfraquecem o sistema bancário. A Alemanha tomou medidas nessa direção. Elas visam acelerar e facilitar a concessão de empréstimos pelo KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau, o banco público de investimento alemão) a empresas com linhas de crédito existentes, garantidas pelo Estado federal (Bund) (460 bilhões de euros). Essas medidas serão complementadas por novos programas de pagamento rápido, também gerenciados pelo KfW (90 bilhões de euros). O banco público de investimentos criou, com a garantia do Estado francês, um mecanismo semelhante com montantes, porém, muito mais modestos. A Comissão Europeia, por sua vez, propôs medidas que devem facilitar e acelerar a utilização dos fundos e linhas de crédito orçamentários europeus geridos pelo BEI (Banco Europeu de Investimento) em benefício das pequenas e médias empresas.

Do outro lado do Atlântico, o governo federal dos Estados Unidos anunciou um plano massivo de trilhões de dólares para empresas e famílias.

Um plano para a transição ecológica

A Europa também deve preparar a “saída da crise”. A Comissão propôs ativar a chamada cláusula de isenção geral das regras orçamentárias prevista no caso de uma grave desaceleração da atividade econômica na União Europeia. Isso permitiria a implementação de um plano de estímulo fiscal de curto prazo, livre das regras contábeis do Pacto de Estabilidade e de Crescimento.

Esse plano pode e deve ser, no entanto, uma oportunidade para de fato começar a mudar o modelo econômico. Em nenhum caso deveria se contentar em tirar da crise setores ou empresas cujo modelo está de fato condenado mais cedo ou mais tarde. Com relação ao risco epidêmico, o coronavírus é sem dúvida um “último” aviso. Muitos cientistas concordam em que esses episódios epidêmicos são favorecidos pelas mudanças climáticas e pela perda da biodiversidade. O aumento da temperatura teria um efeito direto na resiliência da febre hemorrágica e do vírus Zika. O derretimento acelerado do permafrost, diretamente ligado às mudanças climáticas, corre o risco de espalhar vírus há muito desaparecidos (como o antraz) ou bactérias ainda desconhecidas. Finalmente, a biodiversidade atuaria como um amortecedor contra a propagação de patógenos. Assim, agir hoje pela preservação do meio ambiente e pela redução de nossas emissões de gases de efeito estufa significa também prevenir-se contra outras crises sanitárias.

Mas, de forma mais geral, nossos concidadãos veem o estrangulamento de uma globalização que não cumpre suas promessas: pelo contrário, o deslocamento excessivo de pessoas e bens é uma fonte de desperdício, poluição e... de epidemias difíceis de controlar. A necessidade de uma economia e de uma sociedade resilientes é agora uma realidade social e política em nossos países, que possuem as instituições e os meios necessários para construí-las.

Fazer da restrição uma oportunidade

Portanto, devemos fazer da restrição uma oportunidade para que esse plano de recuperação público se enquadre nos seguintes objetivos gerais.

Primeiro, aumentar a resiliência da nossa economia, que será cada vez mais prejudicada pelas mudanças climáticas e pelo colapso da biodiversidade. Trata-se de abandonar largamente uma lógica contábil e financeira de otimização que leva à redução do supérfluo e de estoques, portanto, de margens de manobra em caso de risco. O caso da saúde é claro. É também uma questão de melhorar os serviços públicos, que são os únicos em caso de crise, capazes de oferecer respostas adaptadas, porque não são limitadas pelo objetivo da rentabilidade a curto prazo.

“O que essa pandemia revela é que existem bens e serviços que devem ser excluídos das leis do mercado”, disse Emmanuel Macron, considerando a necessidade de “decisões de ruptura” para “retomar o controle” sobre “nossa alimentação, nossa proteção, nossa capacidade de cuidar” e “nosso ambiente de vida”. Finalmente, trata-se muito concretamente de realizar os trabalhos de adaptação às mudanças climáticas em curso.

Acelerar a desglobalização

Segundo objetivo: acelerar a “desglobalização” e repatriar para a Europa e a França setores inteiros de cadeias produtivas. Para o turismo, promover o destino França junto aos franceses é uma necessidade vital para este verão, mas acima de tudo uma das chaves de um turismo do futuro, que não pode depender indefinidamente do crescimento do tráfego aéreo. Para a indústria, o trabalho levará mais tempo, mas precisamos começar a criar incentivos que promovam o verdadeiro “made in France” para suscitar o desejo e a confiança dos empreendedores e facilitar seus mercados.

Isto implica necessariamente questionar a lógica do livre comércio que ainda domina a Comissão e, em particular, a Direção-Geral da Concorrência, como evidencia a multiplicação de acordos comerciais bilaterais, centrados apenas no crescimento das trocas e tendo pouca consideração para com as questões ecológicas e sociais. Pelo contrário, esses acordos comerciais devem e podem ser postos a serviço da transição ecológica. Os sistemas de licitação e de auxílio público também devem ser completamente revistos nesse sentido. Por fim, precisamos sair do grilhão ideológico segundo o qual os Estados só podem intervir legitimamente na etapa da pesquisa e inovação (1), quando é imperioso que eles intervenham para acelerar a implantação da transição ecológica.

Reduzir nossa dependência dos combustíveis fósseis

O terceiro objetivo é reduzir drasticamente a nossa dependência dos combustíveis fósseis importados. Isso requer a aceleração de três frentes. Primeiro, a economia e a eficiência energética (na construção, no transporte e na indústria): a renovação energética das moradias, muito cara, deve ser consideravelmente incentivada, bem como a sobriedade. Em seguida, a frente da transferência modal para as energias descarbonizadas, com o desenvolvimento de mobilidades “ativas” (ciclismo em primeiro lugar), do ferroviário para passageiros e carga, carros elétricos (acelerando a implantação de estações de carregamento), bombas de calor, redes de calor renováveis, etc. Por fim, é claro, devemos acelerar a implantação de energias renováveis (2).

Quarto grande objetivo: é necessário sair de uma lógica de guerra contra a natureza para entrar em uma lógica de cooperação com ela. Isso se refere principalmente à agricultura, tanto em termos de pesticidas na produção vegetal quanto na de antibióticos, a ser substituída por métodos “biológicos” inovadores, outros métodos tóxicos e métodos de concentração na pecuária, favoráveis às mutações de todos os tipos. No entanto, a maioria dos agricultores está em grande dificuldade e não poderá mudar de modelo sem ser ajudada, mesmo que apenas para lidar com sua dívida excessiva.

Isso também se refere à medicina e a todo o nosso modo de vida e de produção, e em particular aos laboratórios privados. A atual crise sanitária é um grande aviso: nós geramos diariamente bactérias resistentes a antibióticos e vírus que podem ser muito mais perigosos que o Covid-19

Também devemos cuidar de nosso capital natural, principalmente de nossas florestas, cujo declínio contínuo é uma catástrofe anunciada: redução de sua capacidade para nos fornecer materiais, energia e sumidouros de carbono, uma função essencial no combate climático.

Por fim, devemos mudar nossos indicadores, tanto no nível das empresas, que não devem mais ser atraídas pelo lucro de curto prazo, quanto no nível das nações, que não podem se contentar com o objetivo tornado obsoleto do crescimento do PIB (3). Cabe ao governo sair desse impasse e prestar contas publicamente de sua ação de acordo com os novos indicadores (4).

Transformar as nossas regras orçamentárias e monetárias

Para lançar este programa, será preciso iniciativa e dinheiro públicos. De fato, sem o acompanhamento público, o setor privado não financiará espontaneamente investimentos socialmente rentáveis, a não ser quando forem também financeiramente rentáveis. Especialmente se o preço do carbono não for suficiente para o caso do clima (5) e se as empresas não internalizarem seu interesse pela biodiversidade. Serão necessárias ajudas públicas para incentivar o setor privado. Além disso, os gastos públicos (hospital, reforma de prédios públicos, infraestruturas de transportes, etc.) serão financiados em sua grande maioria pelo público (6).

Longe de promover tais políticas, as regras orçamentárias europeias têm prejudicado o investimento público, como mostrou o Comitê Europeu de Orçamento. Certamente, existem outras possibilidades de acomodar as regras do Pacto de Estabilidade, além das cláusulas de flexibilidade que podem ser ativadas em situações de emergência (7), como a que estamos enfrentando atualmente, portanto, em reação a eventos que ocorreram, e não de maneira profilática.

Condições muito restritivas

Assim, os valores correspondentes aos investimentos públicos podem ser estendidos (amortizados) para um período de quatro anos. Além disso, existe uma cláusula de flexibilidade que pode ser usada proativamente e em uma perspectiva de médio prazo pelas autoridades orçamentárias nacionais. Ela permite eliminar o déficit de despesas de curto prazo associadas às reformas estruturais “com um impacto positivo a longo prazo no saldo das finanças públicas” (8), diretamente ou através de um “fortalecimento do potencial de crescimento”. Ou despesas de investimentos com efeitos equivalentes.

Outras condições restritivas se fazem necessárias. As despesas de investimentos devem corresponder à parte nacional de um projeto financiado em conjunto com os fundos estruturais europeus. No caso dos investimentos, a atividade econômica deve ser baixa (PIB 1,5 ponto abaixo do PIB potencial) ou a economia estar em recessão. Em todos os casos, o retorno para o sacrossanto objetivo de médio prazo deve ser rápido. Esta cláusula não pode ser usada repetidamente.

Essa flexibilidade adicional, de inspiração em grande parte produtivista, obviamente não responde à nossa necessidade urgente de financiar a longo prazo as despesas acima mencionadas, com altos retornos ecológicos e sociais, mas que não necessariamente atendem a todas as condições muito restritivas postas ao seu uso. Como sugeriu a Comissão Europeia em um recente comunicado, impõe-se, portanto, uma reflexão aprofundada sobre as regras do Pacto de Estabilidade e de Crescimento.

Uma primeira medida muito simples para incentivar o investimento público seria estender o período de amortização dos investimentos públicos além dos quatro anos atualmente em vigor. Mas, acima de tudo, teremos que ser capazes de sair do paradoxo que torna possível sair do déficit de gastos associados aos impactos constatados ex post, como enchentes, mas não, ou apenas de maneira muito restritiva, os gastos em prevenção e redução de gases de efeito estufa e aqueles que permitirão “mudar o modelo” acima mencionado.

Perdão parcial da dívida pública

Supondo que foram realizados os progressos desejáveis em matéria de cálculos e autorizações de despesas orçamentais, será necessário garantir o seu financiamento quando a dívida pública for, no caso da França, da ordem de 100% do PIB e que os Tratados da União Europeia estipulam (9) que a razão dívida pública não deve exceder os 60% ou deve se aproximar de um ritmo satisfatório, devendo a avaliação ter em conta circunstâncias excepcionais, investimentos e qualquer outro fator relevante.

No âmbito da consulta feita pela Comissão, deve-se iniciar uma discussão sobre o que é um ritmo satisfatório no contexto atual... É o mesmo para todos os países? Como levar em consideração fatores sem dúvida alguma relevantes, como o fato de os Estados poderem se endividar a uma taxa próxima de zero, ou mesmo negativa em alguns casos e que há anos existem necessidades significativas sem serem atendidas, em despesas públicas, quem apoiará a transição ecológica, inclusive em países com superávits?

Além disso, será necessário pensar em autorizar os bancos públicos a financiar-se substancialmente a partir do banco central. Nesta fase, eles parecem conseguir fazê-lo apenas, como os bancos privados, para o seu refinanciamento. Isso poderia envolver uma pequena modificação (10) do artigo 123, parágrafo 2, do Tratado de Roma.

A segunda coisa é perdoar parcialmente a dívida pública mantida com o Banco Central Europeu (11). Para a França, essa participação se elevou, no início de 2019, para cerca de 370 bilhões de euros (ou 16% dos 2.315 bilhões da dívida pública). Essa dívida detida pelo Banco da França e que tudo sugere que é perpétua, gera, em contrapartida, receitas quase recorrentes para o Banco da França, na forma de cupons anuais ou de retorno de capital devido no vencimento contratual desses títulos de dívida do Estado. Essas receitas contribuem para os lucros do Banco da França. Mas essa “empresa”, de propriedade 100% do Estado, devolve-os ao Estado francês na forma de dividendos e pagamento do imposto sobre as sociedades. Em suma, esse dinheiro anda em círculos.

Como mostramos, essa operação de bom senso não seria um problema para o BCE (que tem um poder ilimitado para criar dinheiro). Ela é legalmente viável (12). Permitirá encontrar uma margem de manobra considerável no atual período de forte necessidade de gastos públicos, vitais no sentido estrito, para hoje e amanhã.

Podemos esperar que o coronavírus abra nossos olhos e o coração e nos leve a mudanças profundas? É possível e profundamente desejável.

Notas.

1. O Crédito Tributário para Pesquisas (CIR) e o Programa de Investimentos Futuros são as ferramentas mais populares do Estado; eles estão focados na pesquisa e na inovação por causa dessa doutrina. Embora seja obviamente desejável apoiar a pesquisa (em particular a pública, aumentando a parcela relativa do financiamento recorrente em comparação com a dedicada aos projetos) e a inovação que o setor privado não poderia assumir, isso não é suficiente: o Estado deve ser capaz de acelerar os investimentos públicos e privados necessários para a “mudança de modelo”.

2. O debate sobre a questão nuclear é complexo e não pode ser tratado aqui; ver no blog Chronicles of the Anthropocene o artigo Nucléaire et EnR électriques: les termes du débat.

3. O PIB e a contabilidade comercial são úteis para fazer cálculos... contabilizando entradas e saídas de caixa. Eles não permitem, de forma alguma, dar sentido à ação ou seguir sua relevância. Ver, por exemplo, Eloi Laurent, Sortir de la croissance, mode d’emploi; éditions LLL, 2019, e Dominique Méda, Florence Jany-Catrice, Faut-il attendre la croissance? La documentation française, 2016.

4. Isso é possível desde a Lei SAS de 2015, que obriga o governo a submeter anualmente ao Parlamento um relatório apresentando a evolução, nos últimos anos, dos novos indicadores de riqueza, como indicadores de desigualdade, de qualidade de vida e de desenvolvimento sustentável, bem como uma avaliação qualitativa ou quantitativa do impacto das principais reformas realizadas no ano anterior e no ano em curso e daquelas planejadas para o ano seguinte, em particular no âmbito das leis de finanças, com relação a esses indicadores e à evolução do produto interno bruto.

5. Os economistas reunidos na comissão Quinet propuseram que o valor da ação para o clima aumentasse para 250 euros por tonelada de CO2 em 2030, depois subisse para 775 euros em 2050. Ver o relatório publicado em 2019. A ira dos coletes amarelos fez o governo recuar, que limitou o imposto sobre carbono em 44,5 euros... É verdade que o valor do carbono não é necessariamente o valor do imposto. Mas a diferença mostra a distância que há entre valor social e valor privado.

6. Pode-se pensar que as parcerias público-privadas (PPP) podem reduzir os gastos públicos; na prática, essas PPPs são difíceis de implementar.

7. A ativação da cláusula de excepcionalidade está sujeita a condições estritas: a) evento que ocorreu fora do controle do governo e com consequências substanciais para as finanças públicas, ou b) um abrandamento severo da atividade econômica.

8. Por exemplo, as indenizações relacionadas a uma redução da força de trabalho.

9. Artigo 126 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e Protocolo nº 12.

10. “Não obstante o acima exposto, o Banco Central Europeu está autorizado a adquirir, em volumes significativos e em condições preferenciais, os instrumentos de dívida emitidos pelo Banco Europeu de Investimento ou por bancos públicos nacionais a favor de investimentos na transição ecológica”. Foi o que sugerimos no livro Un monnaie écologique, Alain Grandjean e Nicolas Dufrene, Odile Jacob, 2020.

11. Para os detalhes da argumentação sobre este ponto, ver aqui.

12. De acordo com uma análise de Baptiste Bridonneau (que trabalha sob a direção de Laurence Scialom, a quem agradecemos), o julgamento Gauweiler (sentença de 16 de junho de 2015, Gauweiler e outros; C-62/14, ver também o CP n° 70/15) examina o pedido do tribunal constitucional alemão, que considera que uma reestruturação da dívida detida pelo BCE no âmbito da OMT (Opérations monétaires sur titres, Transações monetárias definitivas) seria equivalente ao financiamento monetário. Os critérios da OMT especificam o tratamento ex ante pari passu (ou seja, igual) do BCE com os credores privados. O Tribunal de Justiça da União Europeia concluiu que uma reestruturação da dívida de um país detida pelo BCE não seria um financiamento monetário contrário ao artigo 123.

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